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最高人民法院典型行政案件裁判观点汇编100则(上)

法律风险治理与防控研究 | 恪守初心,砥砺前行。 2021/11/30 09:42

信访制度是与行政复议和行政诉讼制度相互独立、相互分离的权利救济制度。对于能够通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的事项,信访途径是排斥的;基于同样理由,对于信访工作机构处理信访事项的行为、不履行《信访条例》规定的职责的行为,或者行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定,行政复议和诉讼途径亦是排斥的。《信访条例》对不服信访答复意见提供了复查、复核等充足的救济途径,信访人穷尽救济途径或者自愿放弃救济,信访事项即告终结。

来源:鲁法行谈、《最高人民法院第四巡回法庭<典型行政案件>裁判观点(2017-2018)》

一、受案范围

1.信访制度是与行政复议和行政诉讼制度相互独立、相互分离

----杨中国因诉枣阳市人民政府(以下简称枣阳市政府)不予受理行政复议决定并请求行政赔偿一案

【裁判观点】

信访制度是与行政复议和行政诉讼制度相互独立、相互分离的权利救济制度。对于能够通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的事项,信访途径是排斥的;基于同样理由,对于信访工作机构处理信访事项的行为、不履行《信访条例》规定的职责的行为,或者行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定,行政复议和诉讼途径亦是排斥的。《信访条例》对不服信访答复意见提供了复查、复核等充足的救济途径,信访人穷尽救济途径或者自愿放弃救济,信访事项即告终结。

2.多阶段行政行为与共同诉讼

──颍上县恒运矸石厂、安徽省颍上县凯事建材有限责任公司、颍上县古城镇金伟洗煤厂、绳海涛因诉颍上县人民政府行政决定及行政强制一案

【裁判观点】

修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》将“具体行政行为”的概念修改为“行政行为”,目的是为了引入行政不作为、事实行为以及以行政协议为标志的双方行政行为,使行政诉讼法的适用范围具有更大的包容性。但除此之外,通常意义上的行政行为,仍需具有单方性、个别性和法效性等特征。单方性强调的是,法律效果系基于行政机关单方意思表示;个别性强调的是,行为的对象必须是特定之人和具体事件;法效性强调的则是,行为直接对外发生法律效果。所谓直接,是指法律效果必须直接对相对人发生,亦即行政行为一旦作成,即导致法律关系的发生、变更、消灭。所谓对外,是指行政行为对于行政主体之外的人发生法律效果,行政机关之间或行政机关内部的意见交换等行政内部行为因欠缺对外性而不具有可诉性。

所谓多阶段行政行为,是指行政机关作出行政行为,须有其他行政机关批准、附和、参与始能完成之情形。各行政机关之间,既可能是平行关系,也可能是垂直关系。后者一般如下级机关的行政行为须经上级机关批准才能对外生效,或者上级机关指示其下级机关对外作出发生法律效果的行政行为。在存在复数行政行为的情况下,只有直接对外发生法律效果的那个行为才是可诉的行政行为,其他阶段的行政行为只是行政机关的内部程序。

将当事人一方或双方为复数的诉讼进行合并审理,在诉讼法上称为共同诉讼。法律设置共同诉讼的目的在于节省法院与当事人的时间与劳动,而且也可以避免出现不同法院作出的裁判相互抵触的情形。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条的规定,共同诉讼分为两种类型:一是“因同一行政行为发生的行政案件”;二是“因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的”。其中后一种共同诉讼的具体情形,既包括复数当事人分别起诉,人民法院建议合并审理,也包括复数当事人合并提起共同诉讼,人民法院经审查予以认可。通常情况下,复数当事人无论是针对同一行政行为提起诉讼,还是针对同类行政行为提起诉讼,只要具备以下程序上的要件,人民法院就应当准许合并审理:第一,各诉讼的诉讼标的可以适用同一程序;第二,受诉法院对各诉讼标的具有管辖权;第三,没有其他专属管辖的规定,且没有禁止合并审理的规定。

3.具体处理行为的识别标准

──黄绍花因诉辉县市人民政府提高抚恤金标准一案

【裁判观点】

可诉行政行为的一个重要标志,就是针对具体事件,并且指向特定个人。但是,个别与一般的区别不能仅根据数量确认,如果具体的处理行为针对的不是一个人,而是特定的或者可以确定的人群时,个别性仍然成立。

法院是解决法律问题的,不宜解决政策问题。对行政机关采取的存在较大裁量余地、具有较多政策因素的处理行为,因其缺乏可以直接适用或参照的法定标准,人民法院很难进行司法审查。

4.地方政府的组织实施行为是否可诉?

──徐保安因诉郑州市金水区人民政府行政行为违法一案

【裁判观点】

按照职权法定原则,地方人民政府和所属工作部门都会被法律、法规授予对特定事项的管辖权,无论是地方人民政府还是工作部门,都应当基于法律、法规的授权并在权限范围内行使权力。地方人民政府虽然“领导所属各工作部门和下级人民政府的工作”,但领导不是替代。地方人民政府可以就一些重点工作组织有关工作部门或下级人民政府实施,在有些情况下,也可以通过发出指示,对所属工作部门和下级人民政府施加影响,但具体的实施还应当由各工作部门或下级人民政府根据其法定管辖权以自己的名义分别落实。

究竟地方人民政府的组织实施行为可诉,还是所属工作部门或下级人民政府的具体实施行为可诉,则要看哪一个行为是“产生外部法律效力的行为”。因为一个可诉的行政行为,必须具有“对外性”和“法效性”,也就是该行为必须是直接对外发生法律效果。当存在这些直接对外发生法律效果的具体实施行为的情况下,坚持起诉属于内部指示范畴的金水区政府的“组织实施”行为,就不符合法定的起诉条件。

5.给付之诉与给付请求权

──杜三友、李立有、胡高荣、史海斌、成引龙因杜三友等804人诉山西省临汾市人民政府不履行给付待遇一案

【裁判观点】

依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇,是行政机关重要的给付义务,但绝不仅仅是给付义务的全部内容。只要公民、法人或者其他组织具有给付请求权,就可以依法向人民法院提起给付之诉。而这种给付请求权,既有可能来自法律、法规、规章的规定,来自一个行政决定或者一个行政协议的约定,也有可能来自行政机关作出的各种形式的承诺。仅当从任何角度看,给付请求权都显然而明确地不存在,或者不可能属于原告的主观权利时,才可以否定其诉权。

提起给付之诉也需要具备一定的起诉条件。例如,如果一般给付之诉涉及金钱给付内容,请求金钱给付的金额须已获确定;如果须由行政机关事先作出一个行政决定核定给付内容,则应经由提起一个履行法定职责之诉实现其权利要求。提起给付之诉也应遵守期限规定,如果期限届满同样也会丧失诉权。

6.针对“告知送达”等程序行为不能单独起诉

──李小征因诉河南省人民政府未依法送达行政复议决定书违法一案

【裁判观点】

行政行为作成后的“告知送达”,是一种重要的行政程序。一方面,是为了使当事人知悉行政行为的内容;另一方面,亦为行政行为的生效要件,书面的行政行为自送达相对人及已知的利害关系人时才对其发生效力。未予告知送达的行政行为属于无效的行政行为,但是,针对不予告知送达这类程序行为本身,却不能单独提起诉讼。这是因为,法律尚无针对程序行为设置单独的法律保护,针对程序行为的法律救济手段,只能在针对最终的实体决定提起诉讼时同时采用,除非这个程序行为再也不能纳入实体决定的整体之中一并得到解决。

行政诉讼的起诉条件具有多样性,在一个案件中,既有可能仅仅违反其中的一种,也有可能同时违反多种,并不必然是一种非此即彼的关系。二审法院既可以以自己的正确认定代替一审法院不正确的认定,也可以在认可一审法院认定的基础上补充认定违反起诉条件的情形。只要一审的裁判结果并无不当,即可在补充完善理由之后予以维持。

7.行政程序行为不能单独诉请撤销

──陈银花因诉黄冈市人民政府公告行为一案

【裁判观点】

撤销之诉是行政诉讼最为经典的诉讼种类,它以通过撤销为原告设定负担的行政行为的方式来形成权利。这就要求,请求撤销的行为必须是一个为原告设定负担、具有法律约束力、旨在设定一种法律后果的个别调整。一个公开而个别的通知,目的是通知行政行为的相对人参加行政程序,并不具有任何旨在创设、变更、解除或具有约束力地确认某种权利义务的内容。因此,不能成为撤销之诉的对象。

对于程序行为,并不能单独诉请撤销,而只能以程序违法为由诉请撤销此后作出的实体决定。这是为了防止单独诉请撤销程序行为而拖延行政程序的进行,同时也符合法律保护利益的观点,即程序违法只有在影响实体决定的情况下才予以救济。此外,也是为了防止出现针对程序行为和针对实体决定同时进行诉讼的危险。但在有些情况下,一个单纯的程序行为也会有对公民、法人或者其他组织合法权益构成侵犯的可能,在特定案件中也不能绝对排除程序行为的可诉性。

8.行政机关的协助执行行为

──皖东三宝有限公司因诉明光市人民政府房产行政登记一案

【裁判观点】

根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第七项的规定,行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。这是因为:第一,行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为,属于履行法律规定的协助义务,不是行政机关的自主行政行为。第二,行政机关作出的协助执行行为在性质上属于人民法院司法行为的延伸和实现,当事人要求对行政机关协助执行人民法院生效裁判的行为进行合法性审查,事实上就是要求人民法院对已被生效裁判羁束的争议进行审查,因而不能得到准许。如果当事人认为行政机关的协助执行行为侵犯其合法权益,应当针对人民法院生效裁判通过审判监督程序寻求救济。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第七项规定了一种例外情形,即“行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外”。这种情况下,行政机关的执行行为属于行政诉讼受案范围,是因为行政机关的此种行为已经失去了人民法院裁判文书的依托,超出了人民法院协助执行通知书的范围和本意,在性质上不再属于实施司法协助的执行行为,应当受到司法审查并独立承担法律责任。

9.履行法定职责之诉的要义

──李清林因诉安阳市人民政府不履行监督职责一案

【裁判观点】

请求履行法定职责之诉,有时也称为“请求应为行政处分之诉”。这两个概念本身,就比较清楚地阐明了这类诉讼的要义——所谓“请求履行法定职责”,是指请求行政机关履行的,必须是法律、法规、规章等明确赋予行政机关对外行使的行政管理职责。“请求应为行政处分”则是强调,请求行政机关作出的,只能是具有外部效力的调整。那些仅限于行政内部领域的措施,例如请求上级行政机关对下级行政机关作出一个命令、对下级行政机关实施监管监督,因其不具有对外性、不直接设定新的权利义务,通常不能在请求履行法定职责之诉中提出。

虽然同级人民政府具有监督其所属工作部门的职责,但这种职责系基于上下级行政机关之间的层级监督关系,属于行政机关的内部监督管理范畴。上级行政机关对下级行政机关监督职责的履行与否,一般并不直接设定当事人新的权利义务。从司法权与行政权的关系出发,人民法院也不宜过多地介入行政机关的内部关系当中。此外,从诉的利益考虑,当事人如果认为下级行政机关的行政行为侵犯其合法权益,可以通过直接针对下级行政机关提起行政诉讼的方式寻求救济,在有更为便捷直接的救济方式的情况下,较为“迂回”和“间接”的方式就不能被容许。

“继续确认之诉”是被《行政诉讼法》第七十四条第二款第三项所明确规定的,该项规定的具体内容是,“被告不履行或者拖延履行法定职责,判决履行没有意义的”,“人民法院判决确认违法”。由此可知,确认不履行或者拖延履行法定职责违法,只是请求履行法定职责之诉的一个亚类或者补充,其含义是指,本来应当判决责令行政机关履行法定职责,只是因为“判决履行没有意义”,才将履行判决的方式转为确认违法判决。正是由于继续确认之诉与请求履行法定职责之诉涉及的是相同的标的,所以存在相同的评判基础。如果请求行政机关履行的不是一个具有外部效力的调整,既不能责令行政机关履行,也无从确认行政机关拒绝履行这个请求违法。

10.一般给付之诉与行政首次判断权

──太湖县海乐烟花制造有限公司因诉安庆市人民政府、太湖县人民政府行政决定及补偿一案

【裁判观点】

所谓行政行为,是指行政机关针对具体事件、单方面作出的、具有外部效果的、行政法上的处理行为。所谓具有外部效果,是指行政行为属于外部法律领域,它仅仅是设定公民、法人或者其他组织等外部相对人权利义务的处理行为。一方面,这种处理应当具有法律性,不仅应当对外产生事实上的效果,而且应当对外产生法律上的效果;另一方面,这种处理应当具有外部性,内部业务指令、多阶段行政行为等因其属于内部行政领域,而被排除出行政行为的范畴。

提起请求金钱补偿的一般给付之诉,必须是请求金额或者补偿标准已获明确,如果行政机关在作出实际给付之前尚有优先判断或者裁量余地,则不能直接起诉,而是应与行政机关先行协商解决。作出这种要求,系基于行政首次判断权原则,即,对于行政机关职权范围内未予判断处理的事项,应待行政机关先行处理后,法院再对其是否合法以及明显不当进行审查。如果司法机关过早介入,就会有代替或者干预行政权行使的嫌疑。

11.上级行政机关对下级行政机关作出的内部审批行为不对外发生法律效力

──冀长清因诉郑州市金水区人民政府行政批复一案

【裁判观点】

上级行政机关对下级行政机关作出的内部审批行为,对外并不发生法律效力。该批复虽然通过其他途径为再审申请人所知悉,但并未改变其系内部行政行为的性质。

12.作出征收决定的前置阶段性行为不属于最终的行政决定,不直接对被征收人的权利义务产生影响

──沙玉芝因诉萧县人民政府房屋征收补偿方案一案

【裁判观点】

房屋征收系由多个过程性行为组成的行政行为,制定征收补偿方案、确定被征房屋价值评估时点等,均是市、县级政府作出征收决定的前置阶段性行为,不属于最终的行政决定,不直接对被征收人的权利义务产生影响。实际对被征收人权利义务产生影响的主要是房屋征收决定及补偿决定。如被征收人对房屋征收决定或者补偿决定不服,可依法申请复议或提起诉讼。复议机关或人民法院在审查房屋征收决定或补偿决定合法性同时,一并对房屋征收中的相关过程性行为进行审查。

13.将房屋所在小区认定为棚户区的行为,没有对行政相对人的权利产生实质性影响或造成实际的损害

──陈中杰等人因诉郑州市人民政府行政行为一案

【裁判观点】

被诉的行政行为必须对行政相对人的权利义务产生实际影响。郑州市人民政府将陈中杰等人房屋所在小区认定为棚户区的行为,没有对陈中杰等人的权利产生实质性影响或造成实际的损害。

14.层级监督的可诉性

──佘成因诉湖北省人民政府不履行医疗行政监管、处罚职责一案

【裁判观点】

请求行政机关履行的,必须是法律、法规、规章等明确赋予行政机关对外行使的行政管理职责。那些仅限于行政内部领域的措施,例如请求上级行政机关对下级行政机关作出一个命令、对下级行政机关实施监管监督,因其不具有对外性、不直接设定新的权利义务,通常不能在请求履行法定职责之诉中提出。从司法权与行政权的关系出发,人民法院也不宜过多地介入行政机关的内部关系当中。此外,从诉的利益考虑,当事人如果认为下级行政机关的行政行为侵犯其合法权益,可以通过直接针对下级行政机关提起行政诉讼的方式寻求救济,且该种救济方式更为便捷直接。

15.规划和规划行为是否可诉

──艾年俊诉黄石市人民政府规划行政批准一案

【裁判观点】

行政规划是指行政主体为实现特定的行政目标而对未来一定时期内拟采取的方法、步骤和措施依法做出的具有约束力的设计与规划。行政规划种类繁多,效力各有不同。某一规划和规划行为是否可诉,依赖于该规划和规划行为是否针对特定人,并对该特定人的权利义务直接产生影响。以城乡规划为例,根据《城乡规划法》的规定,城乡规划包括编制、审批、实施、修改等不同环节,依据《城乡规划法》作出的行政处罚、行政许可等具体实施行为,属于可诉的具体行政行为;给当事人造成损失的,应当依法给予补偿或者赔偿。城乡规划的修改行为,如果给被许可人或者利害关系人合法权益造成损失,亦可以对其提起诉讼,请求补偿。但就规划的编制和审批而言,因其属于针对不特定对象作出的面向未来的一般性调整,因此具有抽象行政行为的特征,不能直接对其提起诉讼。

与行政规范性文件相类似,规划和规划批复同样具有不特定性和可反复适用性,但不能就此将规划和规划批复等同于行政规范性文件。规划和规划批复之所以不可诉,在于它和行政规范性文件一样,都具有“普遍约束”性,而不在于它必须是行政规范性文件本身。

在论及行政复议决定与原行政行为关系时,有一个统一性原则。其含义是指,撤销之诉的审查对象是“以复议决定的形式体现出来的原行政行为”,换句话说,作为撤销之诉审查对象的原行政行为,是已经以复议决定修正之后的新形式出现的原行政行为。如果原行政行为的理由不当,但经过复议决定修正后理由已经合法的,则视为原行政行为也合法。行政诉讼的二审裁判与一审裁判的关系也是如此。我国实行两审终审制,第二审程序承担着对第一审程序的纠错功能,如果一审裁判结果正确但理由不当,二审裁判在对理由进行修正后维持一审裁判的结果,则视为一审裁判的理由已经不复存在,因为发生法律效力的是二审裁判而非一审。

16.行政诉讼法实施前法律未规定由法院受理的案件

──王玉春因诉再审被申请人长治市人民政府土地行政登记一案

【裁判观点】

行政诉讼法实施后,公民、法人或者其他组织就发生在行政诉讼法实施之前的行为提起行政诉讼,当时的法律没有规定人民法院受理此类案件的,人民法院不予受理。

二、管辖

17.移送管辖的前提是案件已经受理

──童传霞因诉安徽省发展和改革委员会政府信息公开及安徽省人民政府行政复议决定一案

【裁判观点】

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八条规定,“作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告的,以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖”。

《行政诉讼法》第二十二条确实对移送管辖作出了规定,根据该条规定,“人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的,应当移送有管辖权的人民法院,受移送的人民法院应当受理。”据此,移送管辖的前提是案件已经受理。在立案阶段即发现案件不属于该院管辖,可以迳行裁定不予立案。

18.共同被告中的级别管辖

──侯峰诉太和县人民政府、太和县城关镇人民政府房屋行政强制拆除及行政赔偿一案

【裁判观点】

被告行政机关的层级是确定行政诉讼级别管辖的一个重要因素。根据《行政诉讼法》第十五条第一项的规定,“对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件”,就是中级人民法院管辖的第一审行政案件。有的时候,会发生两个以上行政机关作出同一行政行为,因而作为共同被告一同被诉的情形。如果作为共同被告的行政机关层级不同,则采取“就高不就低”的原则确定管辖法院,也就是以共同被告中级别最高的行政机关确定级别管辖。

适用“就高不就低”原则的前提是有“高”,当共同被告中层级较高的“国务院部门或者县级以上地方人民政府”在立案后经审查被认为不是适格被告时,则同案中层级较低的行政机关再由中级人民法院管辖,就因“高无所就”而失去了管辖权依据。但是,这与当初就是单独针对层级较低的行政机关到中级人民法院起诉毕竟有所不同,不宜一概全案驳回起诉。尤其是案件已经进行了开庭审理且对层级较低的行政机关作出的行政行为进行了一定审查之后,受诉中级人民法院完全可以依照《行政诉讼法》第二十四条第一款关于“上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件”的规定,继续对案件进行审理,以节约司法资源、避免诉讼延宕、减轻当事人诉累。如果受案法院认为存在借机抬高级别管辖的嫌疑或者有正当理由认为自己不宜对案件继续审理,也可以不由自己审理,但正确的做法不应当是全案驳回起诉,而应在裁定驳回针对较高层级的行政机关的起诉之后,将案件移送有管辖权的基层人民法院。

移送管辖是法院错误受理案件之后采取的一种补救措施,目的不仅在于纠正法院的管辖错误,也旨在谋求对于原告的便利。如果人民法院像对待不具备起诉条件的其他情形一样裁定驳回起诉,那么原告不仅需要花费再诉的时间和费用,还有可能导致起诉期限的耽误。移送管辖主要包括发生在同级法院之间的地域管辖错误,有时也包括发生在上下级法院之间的级别管辖错误。

三、诉讼参加人

19.征收决定与行政行为的公定力

──刘海英因诉洛阳市人民政府土地出让批复一案

【裁判观点】

由于行政行为具有公定力,一经作出,不论合法与否,除因严重违法而依法无效外,在未经法定机关和法定程序撤销或变更之前,都推定为有效,对行政机关、相对人、其他利害关系人以及其他国家机关均具有约束力。征收决定也是如此,一经作出,不论是否合法,立即发生效力,对作出决定的行政机关和被征收人都有法律约束力,并直接导致物权变动的法律效果。

房屋被依法征收,该房屋所有权即转归国家所有,被征收人对其房屋不再享有所有权。城市房屋的征收也意味着建设用地使用权的收回。原土地使用权人对征收决定和补偿行为不服的,可以通过行政复议、行政诉讼等法定途径维护自身合法权益,但在房屋被依法征收之后,由于其享有的国有土地使用权已经消灭,其针对后续的国有建设用地使用权出让等行为提起诉讼则不再具有利害关系。

20.投诉举报行政案件的受理与审理

──梁志斌因诉山西省人力资源和社会保障厅劳动保障行政监察及山西省人民政府行政复议决定一案

【裁判观点】

公民、法人或者其他组织可以就何种事项向哪个行政机关投诉举报,取决于法律、法规或者规章的具体规定;与此相应,能否就投诉举报事项提起行政诉讼,也需要根据法律、法规或者规章对于投诉举报请求权的具体规定作出判断。通常情况下,对是否具备原告资格的判断,取决于以下方面:第一,法律、法规或者规章是否规定了投诉举报的请求权;第二,该投诉举报请求权的规范目的是否在于保障投诉举报人自身的合法权益。

法律、法规或者规章规定的投诉请求权,在于促使行政机关对于投诉事项发动行政权。如果行政机关发动了行政权,并将调查处理结果告知投诉人,就属履行了法定职责。如果投诉人对调查处理结果不服,其提起诉讼的目的是想为第三人施加负担,例如要求作成或者加重对于第三人的处罚,则应依赖于法律、法规或者规章是否规定了为第三人施加负担的请求权。就《劳动保障监察条例》而言,该条例仅仅规定,劳动者认为用人单位侵犯其劳动保障合法权益,有权向劳动保障行政部门投诉,但投诉请求权并不必然包括为第三人施加负担的请求权。

21.“诉讼标的已为生效裁判所羁束”的理解与适用

──汪年流诉绩溪县人民政府土地权属登记一案

【裁判观点】

根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第九项的规定,“诉讼标的已为生效裁判所羁束的”,应当不予立案;已经立案的,应当裁定驳回起诉。本条所称“生效裁判”,既包括生效的行政裁判,也包括生效的民事裁判。生效裁判对于后诉的这种羁束效力,源于生效裁判的既判力。虽然一般认为,既判力的范围只及于相同的当事人以及相同的诉讼标的,但在有些情况下,判决遮断效的范围与诉讼标的的范围可以存在错位。亦即,尽管前后两诉的诉讼标的不同,但前诉判决遮断后诉。当前诉的诉讼标的成为后诉的先决条件,或者后诉在实质上是对前诉展开的再度争执时,就是如此。

22. 行政诉讼当事人能力及其认定

──淮阳县第二化肥厂诉淮阳县人民政府、淮阳县工业和信息化委员会房屋行政登记一案

【裁判观点】

行政诉讼的当事人应当有参与行政诉讼的能力。这种参与能力,又称当事人能力或者诉讼权利能力,是指当事人在诉讼案件中取得作为原告或者被告法律地位的能力,与诉讼行为能力和当事人适格不同,这是一种对所有当事人普遍适用的抽象的资格要求。当事人能力又分为原告当事人能力与被告当事人能力。根据《行政诉讼法》第二十五条以及第四十九条第一项的规定,有当事人能力的原告为公民、法人以及其他组织三大类。当事人能力取决于权利能力,虽然行政诉讼与民事诉讼分属不同的诉讼制度,但作为行政相对一方的公民、法人或者其他组织,其权利能力与其作为民事主体的权利能力并无不同,因此在认定标准上完全可以适用民事法律规范。

将一个企业或者其他联合体认可为法人或者其他组织,需有一定的前提条件。其中,根据《中华人民共和国民法通则》第四十一条第一款的规定,“经主管机关核准登记”,是集体所有制企业取得法人资格的条件;根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第五十二条的规定,“经依法登记领取营业执照”,是乡镇企业、街道企业能够成为“其他组织”的法定条件。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第二十六条的本来意思是指,法人或者其他组织应登记而未登记,行为人即以该法人或者其他组织名义进行民事活动的,应以“行为人”为当事人,而非以未登记的“法人”或者“其他组织”为当事人。

当事人具备参与能力是行政诉讼的法定起诉条件之一,人民法院可以在诉讼程序的任何阶段依职权进行审查。如果原告无参与能力,则起诉就属不符合法定条件,人民法院可以迳行裁定驳回起诉,而无需进一步审查其他起诉条件,也无需通知被告答辩。只有在当事人是否具有参与能力情况不明需要调查时,人民法院才有必要调查、询问乃至开庭审理予以查明。由于上诉审的争执在于原告参与能力之有无,亦属人民法院得以职权审查的程序性事项,因此,“二审法院不通知第三人到庭,只审主体不审实体”,同样不构成违反法定程序。

23. 农村宅基地使用权并不当然由使用权的继承人直接继承

──冯宝珠、冯珠子因诉洛阳市洛龙区人民政府、洛阳市瀍河回族区人民政府土地行政登记一案

【裁判观点】

根据《中华人民共和国土地管理法》(2004年修正)第八条第二款的规定,农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的之外,属于农民集体所有。第六十二条第三款规定,农村村民住宅用地,经乡(镇)人民政府审核,由县级人民政府批准。据此,我国农村宅基地的所有权属于村集体所有,宅基地的使用权由符合条件的村民享有。当享有宅基地使用权的村民死亡,其宅基地使用权并不当然由该村民的继承人继承,而应根据法定程序进行申报、审核和批准。当事人以应继承涉案宅基地的使用权为由认为其与颁发集体土地建设用地使用证的行政行为具有利害关系,没有法律依据。

24. 一般债权人是否可以对公司股权转让批准行为提起诉讼

──贺宗玉因诉驻马店市人民政府批准国有股权转让一案

【裁判观点】

人民政府批准公司股权转让的行为,会导致公司内部股东变更、股东持股比例的变动,但不影响公司债权人的债权利益,公司作为独立企业法人以其全部财产对外承担债务的民事主体资格不会发生变更或者消灭。因此,人民政府批准公司部分股权转让的行为,并未对公司普通债权人的权利义务产生直接影响。后者与人民政府批准公司股权转让的行政行为没有利害关系,不具有提起行政诉讼的原告主体资格。

25. 原告在何种情况下与被诉行政行为具有利害关系

──栗国杰因张河生诉鲁山县人民政府为栗国杰颁发房屋所有权证一案

【裁判观点】

《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定的“利害关系”应当包含四个方面的含义,即:1.存在一项法律赋予和保护的权利或利益;2.该权利或利益归属于原告个人;3.该权利或利益可能受到了被诉行政行为的侵害;4.该权利或利益具有通过所提诉讼予以救济的可能性和必要性。

26. 当事人对相邻权产生直接影响的行政行为才能提起诉讼

──卢培成因梁新玲诉淇县人民政府土地行政登记一案

【裁判观点】

相邻权受损属于行政诉讼原告适格的情形之一,但应当理解为权利人只能就对相邻权产生直接影响的行政行为提起诉讼,而不能理解为只要涉及相邻权,权利人即可对所有相关行政行为进行挑战。直接影响当事人通行权的是政府有关部门的规划行为及其与第三人之间的相关民事权利义务关系,土地登记部门的颁证行为本身没有对当事人的合法通行权产生直接影响,当事人以缺失地籍调查为由质疑被诉颁证行为的合法性,无助于其权利的救济,也无法实现其提起本案诉讼的最终目的,其与土地颁证登记行为不具有法律上的利害关系,无权提起本案行政诉讼。对于其相邻通行权问题,其可以通过其他途径予以救济。

27. 具有较为广泛社会影响力的行政行为,应赋予蒙受最直接最严重不利影响的对象诉权

──张晓青诉郑州市金水区人民政府不履行法定职责一案

【裁判观点】

实践当中,针对特定对象作出的行政行为,其效果往往并非局限于其所针对的事项或人员,而是具有一定的复效性,会在一定范围内产生不同程度的影响力。对于这些具有较为广泛社会影响力的行政行为,为确保行政诉讼救济的有效性和针对性,应当赋予由此蒙受最直接、最严重不利影响的对象提起诉讼的权利。

28.原所有权人对房屋被征收后政府收回国有土地使用权的行为不具有利害关系

──熊宗强因诉被申请人宜昌市人民政府、湖北省人民政府土地行政管理及行政复议一案

【裁判观点】

一旦征收范围内国有土地上的房屋被依法征收,人民政府的征收决定将直接导致物权变动的法律效果,该房屋所有权即转归国家所有,被征收人对其房屋不再享有所有权。城市房屋的征收也意味着建设用地使用权的收回,房屋被依法征收的,国有土地使用权亦同时收回。原土地使用权人对征收决定和补偿行为不服的,可以通过行政复议、行政诉讼等法定途径维护自身合法权益,但对于原房屋所有权人或土地使用权人起诉行政机关在其房屋被依法征收后收回国有土地使用权的行为或上级政府针对收回土地使用权的批复行为,则因为其不再具有利害关系,其诉求不会得到法院支持。

29.原所有权人对房屋被征收后政府收回国有土地使用权的行为不具有利害关系

──王守金因安全生产行政许可及规范性文件审查一案

【裁判观点】

对于公民的投诉和举报应予以区分,为维护自身合法权益向行政机关投诉,投诉人与行政机关针对其投诉作出的处理结论有利害关系,可以作为原告向法院提起行政诉讼;但对于举报,法律法规赋予举报人举报权的目的主要在于为行政机关查处被举报人违反法律、法规或者规章的行为提供线索,规范目的在于维护公共利益,而非保障举报人自身的合法权益,接受举报的行政机关是否启动对举报的核查程序、是否对被举报人作出处理、对被举报事实作出何种认定,则与举报人没有法律上的利害关系,举报人对此不具有诉讼利益,进而也就不具备提起行政诉讼的原告资格,人民法院对举报人的起诉应当裁定不予立案或者驳回起诉。

30.直管公房的承租人与公房强制拆除行为具有利害关系

──刘雪娜因诉河南省驻马店市驿城区人民政府、驿城区人民街办事处行政强制违法一案

【裁判观点】

直管公房租赁权是国家为了保障公民居住权而提供的一项具有重大财产利益的权利。不同于平等民事主体之间通过签订房屋租赁合同而取得房屋的承租权,直管公房承租人是通过向行政机关申请而获得直管公房租赁权。基于该项权利,直管公房承租人得以长期缴纳低房租居住该房屋,对该房屋享有长期的占有和使用权,其经济地位近似于房屋所有权人。因此,征收部门在征收直管公房的过程中,考虑到直管公房承租人的特殊地位,以及征收行为对直管公房承租人权益的直接且重大影响,应当对其合法权益予以充分保护。对于直管公房承租人认为补偿决定、强拆行为等侵犯了其合法权益的,可以认定承租人与该行政行为具有利害关系。

31.以家庭承包方式取得的农村土地承包经营权属于农户家庭;当承包土地的农户家庭成员死亡,未在土地承包登记资料上登记为家庭成员的继承人不能通过继承取得土地承包经营权

──管永恒、管素红、崔忠庆、崔双忠因诉山西省长治市郊区人民政府、山西省长治市国土资源局郊区分局土地行政审批一案

【裁判观点】

根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三十一条关于“承包人应得的承包收益,依照继承法的规定继承。林地承包的承包人死亡,其继承人可以在承包期内继续承包。”的规定,农村土地承包经营权人死亡后,其法定继承人若不是农村土地承包经营登记材料中所载承包人或家庭承包方式中的家庭成员的,不能因继承的法律关系而取得农村土地承包经营权。

32.业主提起诉讼的原告资格

──程雅健等七人因与平遥县人民政府、平遥县国土资源局、山西平遥峰岩煤焦集团有限公司土地行政登记一案

【裁判观点】

因业主共有土地使用权属登记提起诉讼属重大事项,应在法定的业主人数同意并授权的情况下才有可能具备本案的原告诉讼主体资格。

33.土地租赁权人与集体土地使用证的注销行为不存在法律上的利害关系

──高和平、韩孝朋因诉安阳市文峰区人民政府土地行政一案

【裁判观点】

平原公司与高和平、韩孝朋签订了协议及补充协议,约定案涉土地由二人共同建设房屋、负责全部投资等。可以认定,高和平、韩孝朋先后以平原公司的名义缴纳土地租赁费、使用费等费用,对案涉土地进行投资与建设等,均是就其与平原公司签订协议及补充协议的履约行为,享有的是土地租赁权,而非取代东郊示范园成为案涉土地的使用权人。故高和平、韩孝朋与被诉通知注销安郊集用(2002)字第50号《集体土地使用证》行为不存在法律上的利害关系,二人不具有提起本案诉讼的原告主体资格。

34.地上附着物的所有人请求补偿的主体资格

──咸丰县蕊华养殖专业合作社因诉咸丰县人民政府土地行政补偿一案

【裁判观点】

再审被申请人实施征地时,再审申请人对涉案集体土地享有合法使用权,根据《土地管理法实施条例》第二十六条关于“地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”的规定,其享有对涉案土地上的附着物获得补偿的权利,再审被申请人亦有义务支付被征收土地地上附着物补偿费。

35.公司股东在何种情况下可以就侵害公司合法权益的行政行为提起诉讼

──周良文因诉浠水县人民政府、浠水县工商行政管理局行政登记一案

【裁判观点】

通常情况下,如果行政机关的行政行为侵害了公司的合法权益,公司的股东大会、股东代表大会、董事会、监事会等可以以公司名义提起诉讼,在上述机构未能够依法履行相应职责的情况下,法律允许股东个人提起诉讼,但要符合公司法一百五十一条规定的前置程序。

36.当事人因继承集体土地上的房屋产权,从而与房屋所在土地的行政登记行为具有利害关系

──张群生、原作舟因诉封丘县人民政府土地行政登记一案

【裁判观点】

案涉土地在1999年之前属于集体土地,原由再审申请人张群生的父亲张伯明使用,张伯明于1997年死亡,虽然张群生于1959年从该土地所在村民组迁出,但在其父亲死亡的情况下仍然可以依法继承其父所有的房屋产权,从而与房屋所在土地的行政登记行为具有利害关系。

37.强制执行行为与被执行人的利害关系

──驻马店市华阳石材厂因诉驻马店市驿城区人民政府、驻马店市驿城区板桥镇人民政府行政强制一案

【裁判观点】

在强制执行的过程中,强制执行的主体是否符合法律规定,强制执行的程序和手段是否合法,是否对被执行人的人身、财产等合法权益造成不应有的损害,均与作为被执行人的驻马店市华阳石材厂具有利害关系。原审法院以案涉违法占地建设的建筑物及其他设施已被没收为国有为由,认定被诉强拆行为与驻马店市华阳石材厂没有利害关系不当。

38.被告适格包括形式上适格与实质性适格

──李春山因诉怀远县人民政府房屋强拆一案

【裁判观点】

在行政诉讼中,被告适格包含两个层面的含义。一是形式上适格,亦即行政诉讼法第四十九条第二项规定的“有明确的被告”。所谓“有明确的被告”,是指起诉状指向了具体的、特定的被诉行政机关。但“明确”不代表“正确”,因此被告适格的第二层含义则是实质性适格,也就是行政诉讼法第二十六条第一款规定的,“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,作出行政行为的行政机关是被告”。又按照行政诉讼法第四十九条第三项的规定,提起诉讼应当“有具体的诉讼请求和事实根据”,这里的“事实根据”就包括被告“作出行政行为”的相关事实根据。

39.被告明显不具有法定职责的可径行裁定驳回起诉

──明爱清、曾飞因诉武汉市武昌区人民政府不履行法定职责一案

【裁判观点】

提起履行职责之诉,对于原告来讲,需具有实体法上的请求权基础;对于被告来讲,需具有相应的法定职责。原告是否具有请求权基础、被告是否具有相应的法定职责,固然可以在实体审理中查明,但在事实情况和法律状况非常明显的情况下,亦可以迳行裁定驳回起诉,没有必要仅仅因为“拒绝”了一个没有实体法上请求权基础的申请而使一个明显不具有法定职责的行政机关卷进诉讼当中。

40.集体土地上征地公告发布后,强拆行为主体的推定

──韩锋因诉武汉市人民政府行政强拆一案

【裁判观点】

根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定:“国家征收土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定:“征收土地方案经依法批准后,由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。”据此,在集体土地征收过程中,有且仅有市、县级人民政府才具有依法征收土地及其附属物的职权,发布公告亦是其履行职权的表现。因而,在被拆除房屋位于市、县级人民政府确定的征收范围内的情况下,除非市、县级人民政府能够举证证明房屋确系在其不知情的情况下由其他主体违法强拆,人民法院可以依据上述法律规定,推定强制拆除行为系市、县级人民政府或其委托的主体实施。

41.多阶段行为与追加第三人

──张玉新因诉太和县人民政府行政批准一案

【裁判观点】

通常情况下,一个行政行为会由一个行政机关独立作出,但有时,根据法律、法规的规定,或者根据行政权力运行的实际需要,行政行为的作出需要同级其他行政机关或者上下级行政机关的协力,这就会形成多阶段行政行为。当一个以上行政机关分别作出多阶段行政行为时,应当如何选择正确的起诉对象,进而如何确定适格被告?通说认为,应当以直接对外发生法律效果、直接对相对人权利义务产生实际影响的行政行为为起诉对象。又根据“谁行为,谁为被告”的原则,适格被告也应当是作出这个行政行为的行政机关,除非法律、法规对此另有规定。

第三人的法律地位属于诉讼参加,也就是参加到别人的诉讼当中,因此,第三人的诉讼参加须以他人之间的诉讼已经或能够进行为前提。在一个诉讼因为不符合法定起诉条件而无法开启的情况下,断无追加第三人参加诉讼的必要。

四、证据

42.原始文书规则在行政诉讼中的运用

──李儒堂、李所堂因刘党诉驻马店市人民政府行政复议一案

【裁判观点】

行政行为一经作出即具有公定力和存续力,否定一个行政行为的效力,需有确凿的证据。书证是行政诉讼证据的一种,在各类证据中占有突出地位。一般来说,书证所证明的事实内容比较明确,具有较强的稳定性,可以作为证明待证事实的直接证据。正因如此,书证的采用通常适用“最佳证据规则”或称“原始文书规则”,依此规则,证据的提供者应当提供原始材料,如果提出非原始材料,则必须提供充足理由。

无法与原件核对无误的书证也不是均不能作为证据使用,我国法律之所以采用“原始文书规则”,初衷在于确保书证本身的真实性及其与案件的关联性。诉讼过程中,如果一方出示的书证并非原件,但各方对该书证的真实性没有异议,或是该复制件的形成年代久远,又或该证据能够与其他证据相互印证,则并非一概不予采纳。

所谓基础民事法律关系,是指民事争议为解决行政争议的基础,解决了基础民事争议,行政法律关系能够迎刃而解,或者才具备了解决的前提。在行政诉讼中存在基础民事法律关系的,人民法院应当告知当事人可以依法申请一并解决相关民事争议,或者就相关民事争议另行提起民事诉讼。基础法律关系不解决,又缺乏令人信服的原始文书的情况下,行政机关已经作出的行政行为的效力概难推翻。

43.“案卷”外证据可以在行政行为作出后搜集和提出

──曹保英因诉山西省长治市人民政府土地行政登记一案

【裁判观点】

根据《行政诉讼法》第二十五条第一款的规定,行政行为的相对人有权提起诉讼,这是因为,对于不利行政行为的相对人而言,侵权的可能性总是存在的,因而其原告资格总是显而易见。但对于“非相对人”而言,该款则特别规定,他必须与行政行为“有利害关系”。作为“非相对人”的起诉人,不仅必须要证明有一个属于自己的权利,而且还要表明,该权利受到了那个并非针对他的行政行为的可能侵害。

修改后的《行政诉讼法》专门增加了在行政诉讼中一并解决相关民事争议的规定。但是,如果行政案件的审理需以民事诉讼的裁判为依据,则应当依照《行政诉讼法》第六十一条的规定,裁定中止行政诉讼,待基础民事争议先行解决后再恢复行政案件的审理。裁定中止行政诉讼,适用于行政案件和相关民事案件都在审理且都尚未审结的情形,如果基础民事法律关系事关行政诉讼的原告是否具有诉权,关乎行政案件能不能受理,必须在立案前先行解决。人民法院认为应当在民事基础法律关系确定之后再提起行政诉讼,并非如对诉讼条件的限制。

根据《行政诉讼法》的规定,行政行为合法性举证责任由被告承担。受“先取证,后裁决”规则的约束,被告提供的旨在证明行政行为合法性的证据只能限于其在作出行政行为时已经收集的证据。人民法院在审查被诉行政行为合法性时,同样受案卷主义的约束,既不能接受被告在作出行政行为时未收集的证据,也不能为了证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据。如果被诉行政行为是在没有证据或者证据不足的情况下作出的,该行政行为就已经构成违法。但是,行政诉讼的证明对象具有多样性,行政诉讼证据也绝不仅仅限于证明行政行为合法性的证据,那些行政行为“案卷”以外的证据就可以在行政行为作出后搜集和提出,包括起诉条件在内的那些诉讼程序事实,人民法院就可以依职权调取。

44.涉及第三人合法权益的举证责任

──王玉春因诉郑州市中原区人民政府撤销行政决定一案

【裁判观点】

《行政诉讼法》第三十四条第二款规定的“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据,视为没有相应证据”,主要适用于行政机关针对行政相对人作出的损益性行政行为,因为按照先取证后裁决的原则,行政机关在作出一个损益性行政行为时,必须已经搜集到充足确凿的证据,行政机关在诉讼中不提供或者无正当理由逾期提供证据,则人民法院对该不利行政行为难以支持。但在行政行为涉及第三人合法权益的情况下,简单适用这一规则,则是将不利后果转嫁到第三人的头上。正因如此,《行政诉讼法》第三十四条第二款特别规定:“但是,被诉行政行为涉及第三人合法权益,第三人提供证据的除外。”这一特别规定还表明,行政诉讼的证据并非只应由行政机关提供,凡是能够证明案件事实的合法证据,都能成为行政诉讼的定案依据。

45.对具体损失的举证责任

──林明先等6人因诉睢阳区人民政府、商丘市城乡规划局、商丘市城市管理局行政强制拆除及行政赔偿一案

【裁判观点】

虽然再审申请人“没有提供具体损失的证据”,但其诉讼请求中包含“恢复原状”,且在一审庭审中曾明确表示申请评估鉴定,并“愿以人民法院委托评估的数额为准”。在此情况下,原审法院直接以再审申请人未提供具体损失的证据为由驳回其赔偿请求有失妥当。这也造成其有关赔偿的请求实际上被虚置的后果。

46.1951年人民政府颁发的旧土地房产所有证可以作为权利人对争议土地享有使用权的参考

──原润生、原庆生因原子仁诉太原市晋源区人民政府、太原市晋源区义井街道办事处、太原市晋源区义井街道办事处北堰村民委员会房屋拆迁补偿协议一案

【裁判观点】

根据原子仁持有的1951年土地房产所有证以及一审、二审中查明的事实和证据,可以证明原子仁曾在被拆迁宅基地上拥有房屋并实际居住过,在2015年拆迁之前涉诉宅基地没有记载转让、变更、赠与或者被相关部门收回的登记。原润生、原庆生在涉诉宅基地上翻建房屋并连续居住占用约30年,但其没有对涉诉宅基地拥有合法使用权的证据,没有办理过土地使用权证或房产所有证,涉诉宅基地不因其连续占有使用而当然具有法律承认的使用权,除非原润生、原庆生提供出足以推翻原子仁持有的1951年土地房产所有证的有力证据。故原润生、原庆生没有证据证实其系涉诉被拆迁宅基地的合法使用权人。

47.提供书证的法定要求

──吴明亮因诉郑州市二七区人民政府、郑州市人民政府房屋征收补偿决定及行政复议一案

【裁判观点】

对邮件信息查询的有效期仅为一年,吴明亮于2017年6月份查询时已超过了该期限,该快递单投递局联上的部分内容与吴明亮在二审时提供的寄件人联存在不一致,且该复印件未经有关部门核对无异后并加盖印章,不符合提供书证的法定要求,依法不能作为证据使用。


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