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关于推进重庆市公共租赁住房REITs试点的建议

读懂ABS | 在这里,一起学习资产证券化! 2021/11/28 17:00

近日,重庆人大官网公布一则重庆市五届人大四次会议上的代表提议,提议是关于推进重庆市公共租赁住房(REITs)试点的建议。在建议中,代表就重庆市推出公共租赁住房REITs提出了相关工作建议。重庆市财政局针对提议做了复函,在函件中,重庆市财政局表示:

若政策支持、条件成熟,通过基础设施公募REITs盘活我市公租房资产,有以下几个好处: 一是基础设施REITs有助于盘活前期发展积累过程中的存量资产,为基础设施投资提供退出渠道,募集的资金是权益性资金,可作为新建项目资金来源。二是企业债务融资转变为权益融资,可以明显降低财政资金还本付息支出压力,实质性地化解公租房相关政府隐性债务。三是基础设施REITs支持重资产企业走向轻资产经营模式,降低运营成本,有利于提高企业运行效率,助力企业市场化转型。

但是,目前重庆推出相关产品也存在一些问题, 比如公租房住宅部分租金收益率较低,税收制度的限制,产权转移存在障碍等。 这些问题,同时应该也是其他地区存在的共性问题。重庆市财政局表示,持续对接国家有关部委,密切跟踪基础设施REITs发展动态,会同各相关部门、企业及金融机构,积极包装项目,力争早日推动我市保障性租赁住房公募REITs产品发行上市,为盘活存量资产、保障市定重点项目投资做出应有的贡献。

从2008年开始,政府加大了对基础设施和租赁房的建设投资,在形成不动产资产的同时也形成了较重的债务负担,使得地方政府负债率大幅度提高。随着住房制度改革深化,发展住房租赁市场、构建租购并举的房地产市场,实现“房住不炒”的目标,是我国今后很长一段时期的重点工作领域。因此,推进公共租赁住房REITs试点,有利于盘活存量的政府资产,实现跨周期资产配置、分散风险,将债务型持有变成权益型持有,有效降低政府负债。

以下为提议和回复函件全文。

一、提出背景

2007年,证监会成立了房地产投资基金专题研究领导小组开始研究REITs。2015年1月,住建部印发的《关于加快培育和发展住房租赁市场的指导意见》,提出积极推进房地产投资信托基金(REITs)试点,鹏华前海万科成为国内首支公募REITs。2016年5月,国务院办公厅发布《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》,提出支持符合条件的住房租赁企业发行债券、不动产证券化产品,稳步推进房地产投资信托基金(REITs)试点。2020年4月30日,证监会与发改委联合发布《关于推进基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)试点相关工作的通知》,这标志着中国公募REITs试点正式拉开帷幕。

2018年4月,证监会和住建部联合发布《关于推进住房租赁资产证券化相关工作的通知》,对租赁住房证券化资产的入池标准、发行区域、联合监管、合规性等提出明确要求,并明确表示支持住房租赁项目及国家政策鼓励的其他租赁项目开展资产证券化,试点发行REITs。2018年11月,武汉公租房成功发行国内首单公租房REITs专项计划,发行额度8.915亿元。2019年1月,上海地产成功发行全国首单储架式公共租赁住房租金收益权资产支持计划首期产品,发行额度18亿元。2020年11月,北京保障房中心通过设计双SPV结构,间接转让项目公司股权从而获得募集资金3.8亿元。

上述REITs获批发行,帮助保障性住房探索出了一条通过嫁接资本市场进行资产盘活的新途径。由此,国家政策的大力支持,成熟的案例,对重庆市公租房盘活资产、筹集资金、开展资产证券化具有很好的借鉴意义。

二、推进公共租赁住房REITs存在的问题

一是资金成本问题。 目前公共租赁住房租金收入至投用以来没有增长,是以财政兜底的债务性融资为主。而REITs,涉及资产证券化中间环节较多,资金成本可能高于公司向金融机构贷款的成本。再加上相关税收优惠政策不明朗,公共租赁住房租金收入较难全面覆盖REITs成本。

二是产权与经营权管理问题。 按照REITs交易模式,需将标的资产包装入设立的特殊目的公司,公租房目前被界定为纯公益性项目,资产产权转让、产品发行过程中的资产经营管理、产品的退出途径均需作周全考虑。

三、工作建议

1.建立公共租赁住房价格和租金收入评估机制。 建议每2年对公共租赁住房的房屋价值、租金水平结合物价水平、周边市场行情开展评估,通过一定程序核定租金标准,确保租金水平与经济发展、居民收入同步调整。

2.选取项目开展试点。 建议选取权属清晰无抵押、出租率较高且稳定的资产,首先对公租房住宅认定为准公益项目(有一定且稳定的收入来源);其次为提升产品的市场吸引力,可考虑将住宅和商业打捆为一个资产包;再次是开展相关模式研究并试点,例如可采用以商业地产为抵押,以相关商业地产未来收入(如租金、物业费、管理费等)为主要本息偿还来源的资产支持证券产品的CMBS。或将标的资产包装入设立的特殊目的公司,进一步明确产权经营权相关问题,按照REITs模式试点。

3.开展相关配套政策研究。 建议对REITs试点过程中的融资、产权交易、税收等相关问题进行专题研究。

重庆市财政局关于市五届人大四次会议第0936号建议办理情况的复函

非常感谢您对公共租赁住房REITs试点相关工作的关心,更非常感谢您一直以来对财政工作的理解、支持。按照党中央、国务院关于“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”的决策部署,我市陆续出台多项政策推动住房租赁市场发展,并加大了对租赁住房的建设投资。公租房是我市住房保障体系的核心,我市公租房建设,改善了广大中低收入群众的住房条件,有效满足了广大承租群众“居者有其屋”的愿望,助推了城镇化和工业化,促进了经济平稳较快发展。2010年以来,市级财政累计投入900亿元,建成22个市级公租房项目,共计34.5万套,已分配31万余套,并由市城投集团、市地产集团分别持有,规模约2500万平方米,其中住宅占75%,商业占10%,车库、学校等配套用房占15%。我市市级公租房累计解决100余万蓝领工人、新就业大学生等低收入群体的住房问题,为城市“夹心层”新市民的安居乐业做出了极大贡献。

2020年4月30日,证监会和发改委联合发布《关于推进基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)试点相关工作的通知》(证监发〔2020〕40号),中国境内基础设施领域公募REITs正式起步。上述通知明确进行的试点主要为基础设施REITs,以基础设施资产支持专项计划为载体,向投资者发行的代表基础设施财产或财产权益份额的有价证券。基础设施项目主要包括仓储物流、收费公路、机场港口等交通设施,水电气热等市政设施,污染治理、信息网络、产业园区等;公租房、住宅、公寓、写字楼等房地产项目暂不属于试点范围。

2021年1月29日,沪深交易所发布《公开募集基础设施证券投资基金业务办法(试行)》等三项主要业务规则,为正在申报的产品及后续的发行上市工作指明方向,我国基础设施公募REITs试点的配套文件进一步完备。

2021年3月13日,《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》(以下简称《十四五规划》)正式发布。在阐述“十四五”时期“拓展投资空间”要求中,《十四五规划》明确提出“推动基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)健康发展,有效盘活存量资产,形成存量资产和新增投资的良性循环”,标志着基础设施REITs已成为提升投资效率、促进投资合理增长的重要手段。作为投融资领域的重要改革创新,基础设施REITs将极大提升基础设施领域市场化水平,广泛吸引各类社会资金参与基础设施建设,对推动实现“十四五”时期经济社会发展主要目标,贯彻新发展理念,构建新发展格局,推动高质量发展具有重要而深远意义。

2021年7月2日,国家发改委发布《进一步做好基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)试点工作的通知》,明确提出基础设施领域REITs试点行业中包括保障性租赁住房,原则上项目土地用途应为非商业、非住宅用地,少数正常配套除外。同日,国务院办公厅发布《关于加快发展保障性租赁住房的意见》,旨在从基础制度、土地、审批、资金、金融,以及税政等几大方面支持保障性租赁住房的发展,其中明确将加快发展保障性租赁住房,促进解决好人口净流入的大城市住房突出问题,以建筑面积不超过70平方米的小户型为主租金低于同地段同品质市场租赁住房租金。至此,保障性租赁住房实施公募REITs有了强有力的政策保障。

2014年以来,国内资本市场对类REITs进行了探索实践,为基础设施公募REITs提供了参考,但仍存在许多方面的本质不同。与股权性质的基础设施公募REITs对比,基于资产证券化模式的类REITs存在以下问题:一是类REITs产品实质仍属债务融资,普遍依赖发行人及其关联机构的主体信用,并且为私募发行,在基础设施领域的发展潜力有限。二是类REITs资金成本高于企业向金融机构贷款及公开市场发行债券的成本,公租房租金收入难以全面覆盖类REITs成本。三是有被认定为政府隐性债务的风险,由政府成立的保障房公司负责筹资建设,由此产生的相关债务,有被认定为政府隐性债务的风险。

若政策支持、条件成熟,通过基础设施公募REITs盘活我市公租房资产,有以下几个好处:一是基础设施REITs有助于盘活前期发展积累过程中的存量资产,为基础设施投资提供退出渠道,募集的资金是权益性资金,可作为新建项目资金来源。二是企业债务融资转变为权益融资,可以明显降低财政资金还本付息支出压力,实质性地化解公租房相关政府隐性债务。三是基础设施REITs支持重资产企业走向轻资产经营模式,降低运营成本,有利于提高企业运行效率,助力企业市场化转型。

基础设施REITs在国内仍属创新融资工具,据了解,目前沪深交易所首批发行9单公募REITs产品,项目涵盖高速公路、产业园区、仓储物流。我市公租房资产能否通过基础设施REITs盘活,主要取决于国内REITs产品政策法规及市场成熟度。目前存在以下问题:

一是我市公租房住宅部分租金收益率较低。 基础设施REITs的收益主要来源于运营净现金流的期间分配和基础设施资产增值两部分,从收益率水平上看,首批基础设施公募REITs试点项目预计未来3年现金流分派率(预计年度可分配现金流/目标不动产评估净值)高于4%。关于代表您提到的建立公共租赁住房价格和租金收入评估机制,提高公租房的租金收入,我局将积极配合市公租局和市物价局开展专项调研,做好租金调整工作准备。鉴于公租房入住人群主要为中低收入群体,对房屋租金敏感度较高,租金调整的社会稳定风险较大,需要开展重大政策社会稳定风险评估并充分论证完善,适时启动该项工作。据了解,我市收益率较好的公租房项目如民心佳园、康庄美地等,收益率达到3%以上,若财政对公租房运营维护成本进行补贴并纳入经营现金流、或做低资产价格降低募集金额,可以争取达到公募REITs发行要求。中远期还可以收回公租房宽松的入住政策,腾退超标准既有入住人群,将公租房房源转换为保障性租赁房源,以提高租金标准,以达到发行公募REITs的收益率要求,获取更大规模募集资金。

二是税收制度的限制。 全球成熟REITs市场中通常通过税法的修改,来保持REITs产品税收中性的原则,即不因REITs本身的设立运作和结构设计,带来新的税收负担。在我国现行法律法规下,REITs在设立和持续经营环节的税负均较高,存在双重征税的不确定因素。据了解,首批发行上市公募REITs产品,可以通过综合的税收筹划方案,规避多重纳税问题。

三是产权转移存在障碍。 公募REITs相当于是资产IPO(首次公开上市发行证券),其交易模式需将标的资产剥离、重组包装入设立的项目公司,以保障REITs的底层资产边界是清晰的、独立的,而公租房资产为公益性资产,在产权转让过户以及退出过程中存在一定问题。但随着《关于加快发展保障性租赁住房的意见》的出台,公租房和保障性租赁住房的转化通道有了打通的可能性。

在公租房资产盘活方面,目前市财政在以下两个方面着手推动。2019年,市财政注资重发公司,通过放大融资、市场化购买公租房商业资产,促进了市城投集团、市地产集团国有资产处置变现和收益入库,推动了75亿元商业资产盘活。此外,在公租房保障属性、运营管理不变的基础上,将公租房公司对住宅的租赁收益权向市场主体转让,将零散的、长期的收入整合为一体,并适时变现。

目前,市发展改革委先后多次邀请上交所、中金公司等金融机构举办多场基础设施REITs试点培训会,并已建立重庆市基础设施REITs储备项目库、意向项目库,覆盖仓储物流、收费高速、轨道交通、污水处理、数据中心等相关行业和领域。

鉴于保障性租赁住房现已纳入基础设施REITs支持范围,下一步,我们将根据市委、市政府推进基础设施REITs试点相关要求,持续对接国家有关部委,密切跟踪基础设施REITs发展动态,会同各相关部门、企业及金融机构,积极包装项目,力争早日推动我市保障性租赁住房公募REITs产品发行上市,为盘活存量资产、保障市定重点项目投资做出应有的贡献。

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