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采购代理机构遴选模式该“去”还是该“留”?

正能量话 | 2021/10/15 10:05

来源:网络     版权归原作者所有

目前,一些采购人为了规范采购代理机构选择行为,纷纷采取通过遴选的方式,建立自己的采购代理机构库,以供本单位、本系统有需要采购的单位在库中选择采购代理机构。这种遴选模式如果是规范化的操作,是值得肯定的,确实能起到规范采购代理机构选择的行为。但一种管理模式如果过程不规范、人为因素较多、存在许多漏洞,或者想通过这种模式实现违规操作合法化,那这种模式下的制度、规定就是一种“恶政”“滥政”。对此,笔者谈一谈自己的看法。

新知达人, 采购代理机构遴选模式该“去”还是该“留”?

采购代理机构遴选模式的优点

为进一步落实“双创”精神,政府采购监管部门改革了采购代理机构的登记制度,实行了登记备案制,采购代理机构如雨后春笋般地涌现出来,某省2016年底登记的采购代理机构只有150多家,2020年底发展到了1700多家,五年增长了十 倍。采购代理机构的快速增长,必然会使市场出现良莠不齐、鱼龙混杂的现象,采购人想通过一定的方式来选择优秀的采购代理机构,想法和做法都是对。

通过遴选,采购人可以对采购代理机构市场有一个基本了解。 我国政府采购实行的是集中采购与分散采购相结合。集中采购目录内的采购项目实行强制委托采购,非集中采购目录以内和采购限额标准以上的采购项目由采购人自行决定采购组织形式,或自行采购、或委托采购代理机构采购。采购代理机构作为采购人的受托人,是政府采购活动的操作者,其整体素质的高低,决定或影响采购结果与质量。采购人通过遴选方式,对本地区采购代理机构市场情况进行充分了解,然后进行筛选,选择较优秀的、专业性强的采购代理机构作为自己的代理人,然后将采购任务委托其代理,达到了优中选优的目的,所以,遴选模式有利于采购代理机构提高执业水平。

限制了采购人相关人员选择采购代理机构的自由裁量权。 通过采购人集中统一遴选,可以相对规范采购负责人员选择采购代理机构的行为,也限制采购人的相关人员选择采购代理机构的自由裁量权。

避免了采购人各部门、各单位的重复劳动。 有的采购人(指一级预算单位)管理层级较多,采购预算较大,所属各单位、各部门如果都搞遴选、筛选选择采购代理机构,会造成许多重复劳动,浪费了资源。而由一级预算单位主持搞遴选,避免了采购人各级分散进行遴选,节约了行政成本。

采购代理机构遴选模式的弊端

然而,事情都有两面性。虽然采购代理机构遴选模式相比由采购人自由选择,有很多好处,但如果这种遴选模式管理和操作不规范,反而弊大利,使采购代理机构有苦难言。

遴选模式与法规规定不符。 财政部出台的《政府采购代理机构管理暂行办法》(财库〔2018〕2号)是目前我国政府采购代理机构管理的最高层次的管理制度,该管理办法第12条规定,任何单位和个人不得以摇号、抽签、遴选等方式干预采购人自行选择代理机构。一般理解为,是“他人”不能干预采购人自行选择代理机构。那么,上级采购人能不能干预下级采购人自行选择代理机构呢?即:一级预算单位的采购人能不能干预二级、三级预算单位的采购人选择代理机构呢?目前没有相关解释。

至于财政部《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》(财库〔2019〕38号)中,要求重点清理的“强制要求采购人采用抓阄、摇号等随机方式或者比选方式选择采购代理机构,干预采购人自主选择采购代理机构”等问题,关于“比选”是如何界定的呢?什么是“比选”,法律上没有规范的界定,网上将“比选”跟“遴选”放在一类。网上对“比选”和“遴选”解释为:比选/遴选没有法律上的意义,只是市场为了规避公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价、单一来源采购等法定程序而创立的一种采购方式。因此,遴选跟比选是一个意思,应该也是清理的对象。

其实,从逻辑性上来讲,采购代理机构中有许多是中小企业,相对于采购人而言,也是“供应商”,也属于国务院关于《国务院办公厅关于聚焦企业关切进一步推动优化营商环境政策落实的通知》(国办发〔2018〕104号)中需要优化其营商环境的范畴。无论是财政部的规定,还是从优化营商环境的角度来看,采购代理机构参与市场竞争,也有一个营商环境治理的问题。但财政部在《关于开展政府采购备选库、名录库、资格库专项清理的通知》(财办库〔2021〕14号)的执行上,并没有将“遴选”作为清理的范围。

所以,笔者认为,目前采购人搞采购代理机构的遴选或比选,是没有法规支撑的。

遴选行为不规范导致采购代理机构不满。 目前,关于遴选或比选,国家没有法规规定,也没有出台相应的制度和办法,从媒体上也没有搜到或看到各省市制定的相关规定,可以说,是采购人的一种“探索”。是采购人依据自己的需要,按照自己的理解,在进行遴选或比选。遴选或比选活动的不规范主要表现在:

一是遴选或比选的邀请发布不规范。有的采购人只在自己网站上发布邀请公告,公告格式、内容、时间也是“各有千秋”。

二是设置的资格条件不规范。特别是对业绩要求比较多,既要求有同行业的业绩,更要求有完成一定金额数量的业绩。

三是评审标准不规范。各采购人的遴选或比选标准可谓五花八门,即使是相同类的高校,也是大相径庭,更没有法规依据。

四是评审过程不规范。某高校搞遴选,标底是10家,有近40家省内外采购代理机构报名参与,某采购代理机构按遴选文件要求编制了350多页的彩色的响应(投标)文件,但还没有入围(先不谈该采购代理机构的硬、软件条件)。而10家入围的采购代理机构的响应文件应该要优于未入围的某采购代理机构,也就是说,他们的响应文件不会少于350页纸或略少于350页纸。一般情况下,一分钟只能翻40页书,一分钟可以看2页书。网上有人说随便看一分钟看10页。按网上说的看书速度,350页的响应文件最少需要35分钟,近40家的响应文件,不吃不喝不休息,评委最少需要近24个小时,而该校的遴选评审只用了一天的时间。可想而知,这样的评审其结果采购代理机构服气吗?

五是遴选结果不公开。有些采购人虽然在自己的网上公开了遴选结果,但对于采购代理机构而言,等于没有公开,因为,没有像政府采购要求的那样,公开谁是评委、排名等信息。

六是没有救济的机制。采购代理机构想要了解一下评审过程、评审结果,一般得到的回答都是无可奉告。即使通过其他渠道质疑或反映了相关情况,将你放进入围 名单 。试想,入围只是拿到了资格,至于有没有采购项目委托给你,还不是采购人说了算。所以,采购代理机构不会、也不敢去得罪他们,更不会去“破坏规则”。

遴选增加了采购代理机构的负担。 为了入围,有些采购代理机构专门成立了相应的部门,由一二个人应对遴选工作。据初步统计与计算,响应一个遴选活动,前后最少需四天(前后两天的拿、送响应文件、准备资料两天),每个人的人力成本至少是1000元,一套响应文件制作成本至少500元。一个遴选响应活动最少是1500元的人力、物力费用。省级一级预算单位有几百家,只参加50家,就是75000元。不参加是一点机会都没有,参加了可能还有机会。所以,不管如何这笔钱都得花。

不规范的遴选不利于对采购代理机构市场的培育。 之所以将审批制改为注册登记制,其目的就是要拆除一些阻碍市场发展的篱笆,让市场主体充分自由地发展。而不规范的遴选活动,不仅资格条件设置高、而且把业绩作为了主要的条件,造成一些新的、小的采购代理机构根本没有机会入围,都被一些大的、老的、国有的采购代理机构占据了份额。这与国家的大力培育民营经济的大政方针不符。

把违规行为合法化。 通过遴选,好似规范了采购人选择采购代理机构的行为,其实,由一个不规范的遴选所产生的结果,那选择一定是不规范的。而这种不规范却披着合法的外衣,所以更能迷惑人、更有欺骗性,更可怕,危害性更大。

采购代理机构遴选模式的去与留

由采购人组织的采购代理机构的遴选,到底合不合法?这种模式规范后是否让其存在下去?业界有两种不同的观点,一是通过探索不断地规范;二是不合法,不能支持。

笔者支持第二个观点,即不合法,不能支持。

因为,在政府采购活动中,国家对“入围方式设置政府采购备选库、名录库、资格库的问题”是禁止的。同理,采购代理机构相对采购人而言,也是“供应商”,政府采购供应商是市场主体。同样,采购代理机构也是市场主体,也属于“供应商”,他们的权利也需要保护,所以,这种不规范、只能给市场主体增加负担和麻烦的遴选就应该取消。

至于,应该“探索中规范”的观点,必须是有一定条件的。首先,必须在法规上给予遴选的合法地位。要修改《政府采购代理机构管理暂行办法》关于选择采购代理机构模棱两可的规定,即,采购人不可采取遴选、比选建库的方式要求其下属采购人在库中选择采购代理机构。其次,要规范这种遴选行为。政府采购监管部门要出台遴选或比选的相关规定,从组织主体、信息发布、资格条件、评审标准、评审程序、过程与结果的公开和类似于供应商的质疑、投诉救济机制以及保守、保护采购代理机构商业秘密与申诉秘密的规定、制度。其三,政府采购监管部门和监察部门、审计部门以及采购人内设的纪检部门,要将遴选纳入监管、审计、监察的范围。

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