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商业银行审计实务中揭示政府隐性债务的路径和方法探讨

审计思想 | 传播、分享、交流审计思想 2021/10/14 23:59

[摘要] 实践中,商业银行信贷业务中不可避免地涉及到政府隐性债务;政府隐性债务是商业银行内部审计所重点关注的风险之一;在审计实务中,如何充分、有效地揭示政府隐性债务,存在诸多难点、堵点和痛点;本文旨在探索揭示政府隐性债务的路径和方法,以解决实务中的难点、堵点和痛点,尽可能多地消除审计风险,为国家治理贡献一份力量。

[关键词] 审计  政府隐性债务  路径和方法

一、什么是政府隐性债务

什么是政府隐性债务?曾经众说纷纭。有一种观点认为,地方国企在商业银行举债,偿债计划纳入财政预算就不是政府隐性债务。也有一种观点认为,商业银行向PPP项目公司、政府购买服务和工程的承接主体、授权经营主体等发放贷款,与这些公司是借贷合同关系。这些公司因为业务特性,在一定的条件下,能够得到政府补贴款项,或得到政府支付的授权经营费、购买工程或服务的对价,政府的支付义务来源自PPP项目的合同、购买合同、授权经营合同。公司和银行、公司和政府是两组独立的合同,两组独立的法律关系,银行和政府之间没有任何合同关系。在这种情况下,不应视为政府隐性负债。基于这些观点,地方国企向商业银行大量融资,以政府购买服务、PPP项目、产业基金、棚改、异地扶贫搬迁方式运作。虽然公司和政府、公司和银行独立合同关系,或者偿还债务计划纳入了财政预算,但是在以往监管部门的检查中,将上述部分违规融资认定为政府隐性债务。

什么是政府隐性债务?根据我国监管部门的监管口径,政府隐性债务是指政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务,主要包括国有企事业单位等替政府举借,由政府提供担保或财政资金支持偿还的债务;政府在设立政府投资基金、开展政府和社会资本合作(PPP)、政府购买服务等过程中,通过约定回购投资本金、承诺保底收益等形成的政府中长期支出事项债务、承担政府未来支付义务的棚改政府购买方服务等。

由此可见,违法违规举债、变相举债所形成的,而又没有纳入政府债务限额管理的地方政府债务,我们可以认定为地方政府隐性债务。

综上所述,地方政府隐性债务,具体指未纳入地方财政预算的“地方政府负有偿还责任的债务;地方政府负有担保责任的债务;地方政府可能承担一定救助责任的其他相关债务:不具有法律偿还责任,但可能救助的债务;通过新的举债主体和举债方式形成的地方政府性债务。”、虽纳入了地方财政预算但违法违规或者变相违法违规举借的债务。

二、商业银行信贷实务中政府隐性债务形成时期与表现形式

 通过梳理,我们认为商业银行信贷实务中政府隐性债务形成可以分为三个时期。第一期是2015年地方政府根据中央政府要求在2014年上报的债务数额基础上进行债务置换,由于债权人、债务人或地方政府债券发行受限等原因,未置换的银行债务就是隐性债务,表现为政府融资平台或国有企业一般固定资产贷款、项目贷款,或更为隐蔽的通过央企、地方国有企业、事业单位等为政府及其部门提供融资的流动资金贷款;第二期是2015年至2017年政府产业基金的开展、PPP项目贷款;2016年大规模推进政府购买服务贷款;第三期是2017年后棚改的大规模展开的项目贷款。

三、审计实务中揭示政府隐性债务的路径

相对于显性债务,隐性债务状况复杂,透明度低、举债主体多元、债务形式多样,辨识有一定难度,但我们可以透过债务表面看本质,以辨识举债方式是否违法违规为抓手,结合地方政府债务限额管理和预算管理,就可寻求到揭示政府隐性债务的路径。

具体说,有二条路径可以揭示政府隐性债务。一条路径是揭示预算外的、实际由政府承担的债务。另一条路径是揭示预算内的违法违规举债。

先说第一条路径,揭示预算外的、实际由政府承担的债务。经过多年的治理,除购买地方政府债券外,商业银行与地方政府签署统一授信协议,或直接给政府及其部门融资寡见鲜闻,但政府及其部门向商业银行出具担保函、承诺函、安慰函进行兜底,或者以机关、事业单位、社会团体的国有资产抵押、质押以及以售后回租、售后回购等方式变相抵押、质押,间接通过通过央企、地方国有企业、社会团体等融资时有发生,这些债务均未纳入预算,绕开了政府预算须经人大审议通过的法定程序,但是地方政府负有担保责任,实际将在未来的时间里以财政性资金偿还,也就是地方政府负有担保责任的债务。之所以这么关注政府隐性债务,主要是因为政府隐性债务的危害性较大,寅吃卯粮,本届政府为了政绩工程,损害了以后不同届政府之间的公平,严重的还会将违约风险传导到金融体系内部,形成系统性风险,因此这是审计需要重点揭示的一类风险。

再说第二条路径,揭示预算内的违法违规举债。虽然债务纳入财政预算,但举债方式违规、项目违规。《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》(财金〔2018〕23号)列举了地方政府在商业银行违法违规举债、变相举债形成隐性政府债务种种表现形式,比如将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气,以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设,储备土地前期开发,农田水利等建设工程作为政府购买服务项目等伪政府购买服务;通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报,但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的伪PPP项目;地方政府利用借贷资金出资设立各类投资基金等不合规的政府投资基金。这是一种“狸猫换太子”的违规做法,其危害性丝毫不亚于第一种政府隐性债务的危害,其背后往往隐藏着道德风险、法律风险、支付违约风险。因此这一类也是审计需要重点揭示的风险。

审计方法

第一条路径下的审计方法。

路径下的审计方法就是识别地方政府未把在商业银行的举债纳入财政预算,却承担担保责任或者实际履行了还本付息责任。具体来说,筛选商业银行中未列入财政预算的一般固定资产、项目贷款,金额大、贷款期限长并且对应的项目可能由政府管理,或者大额贷款资金流向政府融资平台的流动资金贷款,通过识别地方政府对贷款承担的责任,则可以辨识隐性债务。

1.识别地方政府承担的担保责任。一是地方政府及其部门以文件、会议纪要、领导批示等形式向商业银行出具担保函、承诺函、安慰函,通过约定回购投资本金、承诺保底收益或保证社会资本方最低收益率等形式进行兜底,即承担保证担保责任;二是债务以公益性等不符合担保法规定的国有资产抵押、质押,地方政府承担的担保责任。

 2.识别地方政府实际承担偿还债务责任。一是穿透式检查识别资本金。对项目资本金进行穿透性检查,辨识资本金是否是名股实债、股东借款,甚至来自银行贷款等债务性资金,以往的审计案例中,这类项目往往是地铁、高铁等轨道交通建设项目;二是分析融资主体账户资金交易以辨识地方政府实际承担了偿债责任。因为隐性债务对应的项目往往缺乏经营性现金收入,其在商业银行开立的账户资金收入比较匮乏,资金收入来源主要是国资部门、财政部门、土地储备部门,尤其还本付息资金来源,从资金往来可以识别地方政府实际承担了偿还债务责任。

案例1:A公司股东为C县房地产开发公司、土地收储中心,国有企业全资控股,2016年12月B商业银行授信4.2亿元,并发放3年期限的中期流动资金贷款,用于收购拍卖的土地资产,土地使用权抵押担保,由于抵押的土地涉及新城开发,规划尚未明朗,存在瑕疵,县政府以会议纪要形式、财政局以承诺函对A公司贷款偿还进行兜底,但未经县人大决议,未纳入财政预算。进一步审计,收购的土地同样用于新城开发,贷款期间不能产生经营性现金流,还息资金来自财政局,至此,A公司贷款可以定性为政府隐性债务。2018年5月,县政府声明融资担保函作废,2019年12月,A公司贷款到期不能还款,抵押的土地处置遥遥无期,形成信用风险。

第二条路径下的审计方法。

 相对第一条路径方法,第二条路径下的审计方法,即揭示预算内违规举债的方法比较简单。首先,收集纳入政府预算的项目清单,再看涉及商业银行的有哪些项目,对照项目清单,逐一实施踏勘法等方法验证项目真实性、合法性等,识别预算内项目政府融资的隐性债务问题。另外,分析地方政府财力、债务期限有助于辨识偿债计划纳入财政预算的真伪。

1.踏勘法、施工单位核查法、工程款项支付路径法核实项目的真实性。

对于融资对应的项目是否列入PPP项目库,项目是否列入政府购买服务指导性目录,审计人员很容易识别,但对于少数地方政府精心包装的项目:基本属于公益性,但未来可能产生少量经营性现金流,或者PPP项目现金流涉及可行性缺口补助、政府付费、财政补贴等财政资金安排的,常常在认识上模糊,识别起来显得比较吃力。从以往审计案例看,现场审计采用踏勘法、施工单位核查法、工程款项支付路径法核实项目的真实性,从而揭示违规举债,是一个比较好的方法。具体来说,可从以下方面入手:通过融资资金对应的项目批准文件、项目的规模、项目投资估算概算预算等,项目建安工程的实际支付情况:包括招投标上限值、中标及合同价款、实际支付款项、已完工程的结算情况及未完工程需后续支付情况等,掌握底层基础资产信息从而辨识项目是否工程为主服务为辅,主体部分是公益性还是经营性,经营性部分产生的现金流能否覆盖贷款本息。

分析融资期限以辨识偿债计划纳入财政预算的真伪。政府隐性债务融资期限普遍较长,资金以投向长期项目为主,虽然纳入财政预算,但是前面若干年政府不需要偿债或者偿债金额微不足道,债务属中长期债务,未来政府的债务。如,棚改项目,按照《政府采购法》政府预算不能超过三年,按照“以收定支”原则实施,政府购买服务就属于合同项下的绩效挂钩的支出责任,不会形成地方政府债务。但棚改贷款的期限一般很长,常常长达25年,而正常的棚改开发周期为5到10年,按棚改贷款平均15年估算,则棚改贷款这笔流动性在地方政府停留的时间可能长达10年或更久,且不会计入财政赤字,这是棚改贷款成为隐性债务的根本原因。

 3.对地方政府财政状况跟踪分析识别违规举债区域。根据《关于对地方政府债务实行限额管理的通知》(财预〔2015〕225号)和《新增地方政府债务限额分配管理暂行办法》(财预[2017]35号)精神:地方政府债务限额分配应当体现正向激励原则,财政实力强、举债空间大、债务风险低、债务管理绩效好的地区多安排,财政实力弱、举债空间小、债务风险高、债务管理绩效差的地区少安排或不安排。如此一来,层级低、财政收入水平差的地方政府在债务限额内通过发行地方政府债券公开举债的机会少,更可能违规、变相举债。通过收集与地方政府诚信和履约有关的情况,以及曾发生的政府性债务风险事件,分析每年地方政府财政预决算数据,计算政府债务率、偿债率、逾期债务率,进一步分析一般公共预算收入中转移支付收入(或者转贷收入)占比,以及分析基金预算收入和财政支出结构,评价政府财政承受能力,将政府层级低、主动违约或协助企业逃废债等负面信息区域列为重点区域。

 案例2:A投资公司于2016年8月成立,国有企业全资控股,2017年4月B商业银行授信1.72亿元,并发放贷款,期限15年,政府购买服务方式运作:项目列入政府购买服务指导性目录、单一来源采购、政府采购网公示,购买服务资金经人大批准纳入财政预算。表面上信贷档案资料合法合规。现场审计使用踏勘法、施工单位核查法等,发现项目资金主要用于路政建设和少许古村落修缮,公益性公路建设为项目主体,项目缺乏经营性现金流,不符合财金〔2018〕23号要求;该县财政比较拮据,近3年转移支付收入占财政收入75%以上,本笔债务还息还款压力均5年后,债务为未来政府债务。至此,A投资公司贷款可以定性为政府隐性债务。进一步通过工程款项支付路径,比对贷款投放计划表以及项目预算明细表,发现A投资公司通过包装已完工工程项目、发布虚假采购协议等方式套取贷款。

结束语: 政府隐性债务形成有其深厚的历史原因,治理也非一朝一夕之事。需要商业银行和地方政府通力合作,也需要审计机构保持独立性,对政府隐性债务跟踪审计,厘清风险底数,出谋划策,群策群力,一定能打好防范化解金融风险攻坚战。

参考文献:

1.中国人民银行.《中国金融稳定报告2018》[R],2018-11-2

2.《中华人民共和国预算法》[Z],2014-8

3.王建新,王少君,彭亚星.中国各省市地方政府债务风险分析.中国农业会计,2018-12

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