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素简 | 国企审计之殇 & 愈(一)

审计思想 | 传播、分享、交流审计思想 2021/10/14 23:51



新知达人, 素简  |  国企审计之殇 & 愈(一)

国企审计事关国家资产、资金安全,因 管理的迟延性、 审计体制及资源

的局限性,以及审计全流程各方深度参与,必将触发各利益关联方的干预,导致国企诸多的审计之殇,影响到国民经济的真实性和稳定发展



审计云题注
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本文由审计云公众号粉丝、国企任职超40年的 @素简 原创,原文标题为《浅议中国国企审计之殇及其殇愈之路》,原文共2.1万字,审计云根据原论文观点,结合公众号发文规范要求,适当缩减、精炼而成。

尽管在缩减精炼过程中,审计云根据原创作者意思表达,对部分文字进行了修饰性地补充或修改,但不代表审计云赞成或否定原创作者的真实意思和所表达观点。

本文已经原创作者授权刊发,版权归原创作者所有。如需转载此文,请联系原创作者。



尽管伴随着改革开放进程,中国国企管理及审计事业取得了显著的发展和成绩,但国企管理及其效益仍然不理想,国有资产流失现象依然严重,国企内部贪腐、渎职、利益输送也屡禁不止!

归根结底在于国企管理者德才不匹配,产权及管理责任不明晰、不能落实!同时,内外部管理制度缺失、实施力度不到位,存在诸多国企审计之殇,导致国企问题不能发现、整改、问责!

2021年6月22日中央审计委员会办公室、审计署印发了《“十四五”国家审计工作发展规划》,彰显审计行业守护好国家财产资金的决心和信念。作为工作 40多载的国企审计人,笔者回顾多年国企审计工作,试图探究国企审计之殤的具体成因和事实,以提高社会各界对国企审计的关注,寻求审计之殇的殇愈之路。

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全文内容共三部分



一、目前国企及审计监督资源概括



二、国企审计之殇



三、国企审计的殇愈之路探讨


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一、国企及审计监督资源概括

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国务院《关于2019 年度国有资产管理情况的综合报告》显示,2019 年全国国有企业资产总额233.9万亿元、负债总额 149.8万亿元、国有资本权益64.9万亿元,国有资本权益综合比率36%。

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(制图:审计云)

国家统计局第四次全国经济普查结果显示:企业法人单位中,内资企业1834.8万个,占 98.8%,其中国有企业7.2万个,占全部企业法人单位的 0.4%,私营企业1561.4万个,占84.1%。

2020年,全国国有及国有控股企业营业总收入63.28万亿元,其中中央国有企业35.32万亿元,地方国有企业27.95万亿元。在101.60万亿元的GDP中,国有经济占全国经济总量的比例达到62.29%。

现行审计管理体制下,目前参与国企审计的审计资源(含“人员”)主要有:

1、政府审计资源: 审计署是国家最高审计机关,主管全国的审计工作,对国务院负责并报告工作。地方各级审计机关实行双重领导体制,负责本行政区域内的审计工作,对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作。这些政府组成机构履行无偿审计监督职能,资源不足时聘请市场化审计机构及其人员参与实施审计。

2、社会审计资源: 国内、外审计(会计)师事务所以及相关审计专业需要的咨询事务所等,2020年末约有9000多家。这些中介机构实行有偿服务,市场调节选择。

3、内部审计资源: 国企中的内部审计机构及其根据规模需要而设置的分支机构,主要开展本企业内部的审计工作,部分审计机构还参与企业的生产经营管理相应的工作内容。

4、中国内部审计协会、审计学校及其培训机构等: 作为审计资源的辅助项,主要担负上述审计资源的培训、职业水平评价及审计学术探讨等工作。

5、各级纪检、监察部门: 借用审计成果线索,作为国企审计的延伸监督及补充监督,起到国企监督的相应作用。

6、国资委系列审计资源: 之前尝试的一定内容、范围的国企内部审计,目前该职责已划转至审计署,仅涉及国企内部的审计指导管理。


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二、国企审计之殇

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中央全面深化改革委员会审议通过的《国企改革三年行动方案(2020-2022 年)》,正将国有企业体制改革推向新的高度。

作为国企管理模块之一的国企审计,由于审计资源的有限性,以及审计管理与国企改革进程、技术更新、市场拓展及其方式的日新月异,始终存在迟延性和滞后性;同时,现有国企审计体系的独立性局限、审计流程设计的不合理性、审计项目(任务)分配的不均衡性,以及利益关联方的非正常干预等等,导致了现实中国国企审计之殇。


(一)政府审计机构的国企审计之殇


代表各级政府行使国企审计及其管理的部门主要包括:国家审计署、国资委以及引用审计成果的纪检监察部门、财政部等。

1、国资委直接审计的国企审计之殇

国资委直接审计国企的模式(已停止),目前主要进行国企审计资源的日常管理。

国资委直接审计国企,“既是管理运作者,又是监督审计者”,这种模式很难形成有效、真实的审计监督效果。

此外,国资委自有审计资源的有限性,以及专业能力的欠缺,造成项目审计主要以委托会计师事务所进行。这种委托外部中介机构为主的国企审计,既显示了国资委审计资源不足,也造成国资委不可能掌控更多审计问题。如最近暴雷的华晨集团,于2020年11月13日申请破产重组,从2005年以来的15年间,被管理层彻底蛀空,集团债务违约高达65亿元,未清偿债务额高达1,328.44亿元。

近几年暴雷的国企问题都有太多的原因,但国资委直接实施国企审计职能不能尽职尽责,体现了国资委系统的国企审计之殇!

2、审计署系统的国企审计之殇

国资委划出审计职能后,负责国企专职审计的政府部门主要有审计署及其各省(直辖市)和自治区,各市、县的审计局等部门;审计署派驻国企审计局及其区域派驻的审计署特派办等机构(统称审计署系统),这些政府审计部门主要通过自有审计资源对所辖国企实施相应的审计、审计管理、审计监督和审计指导。

伴随自有审计资源的不足,审计署系统亦陆续开启了以市场化方式聘用外部审计资源开展国企审计。

①审计署直属机构随着审计对象、审计领域的拓展,国企新业务、新投资等成倍增多,其审计资源明显捉襟见肘。许多国企,特别是国企的基层分支机构,几十年也轮不上由审计署直属机构的审计组开展审计,无法实现“应审尽审”。由此,国企的基层部门发生经济问题得不到及时发现和制止纠正,直至最终诱发重大经济案件时才引起重视。

这种鞭长莫及的国企审计之殇在早期及当下,都始终存在。

笔者所在国企,从成立至今的二十多年中,仅实施过一次(有外聘事务所人员参与的)政府审计组,而且是象征性、走马观花式的走一圈而已。在审计组项目启动之际,审计工作就被国企总部获知,并进行充分的“迎审”准备!项目进行中又持续受到该国企总部及其分支机构的强大公关。可想而知,这般审计的最终效果必然大打折扣,国企审计之殇焉能不在。

各省、市县审计厅(局)同样面临审计资源不足等问题,同时还存在地方审计厅、局的人员编制及其行政管辖、人员薪酬福利均归属地方政府控制问题。在应付众多地方国企审计任务中,只能小心翼翼、步步惊心地开展审计,亦难形成震慑性的审计监督效果。

在官本位及人情世故的当下,有些地方国企长期被审计机关选择性“忽略”,任由关系人肆意占有、挪用直至其破产、重组,如原邮电、电力系统国企或直接贱卖,或从主业剥离出去的“三产”公司,没有或很少政府审计资源介入审计!

②审计署设置的25个派出审计局、18个左右驻地方特派员办事处等机构。这部分审计资源定期或不定期轮换,全国范围经常性开展交叉审计,这些举措彰显了审计署的用心良苦,也在一定程度上弥补了上述审计资源不足、不够深入基层等局限性。

但是,对如此巨量的国企及其分支机构、派生经济体,特别是频繁改革的国企架构,依然无法做到全面、及时、深入地审计监控。在人情社会中,派出审计机构定期或不定期轮换制度,也容易滋生“交换利益”等违法行为,从而产生国企审计之殇。

③聘请社会审计资源参与政府审计。如聘请工程造价事务所参与国企建设项目的结算审计;聘请会计师事务所参与工程决算审计及其它专项审计等等。

引入这些市场化机制中的审计资源,必然带来市场化竞争的诸多问题。如为审计入围,向委托单位请客送礼;为承揽审计业务与委托人关系暧昧,甚至行贿输送利益;为了不得罪被审计单位,审计人员讲人情、讲关系,甚至拿审计发现问题做私下交易等等……审计的公正性、严肃性被大打折扣,加剧形成了国企审计之殇。

④新技术、新模式的指数级迭代更新,普遍存在审计人员业务知识更新滞后等国企审计之殇。如通信、电力、航天航空、铁路、计算机及相关高科技产品的技术更新,在互联网时代异常快速。而政府审计人员又不都是从这些先进技术行业中选优加入的,让他们到这些高科技企业开展审计,就是“班门弄斧”了。虽然账务处理、会计原则可以通晓,但面对这些行业自行设计开发的电子化的账务(MISS)处理系统、业务(BOSS)处理、ERP系统等,政府系列审计人员明显专业能力不足,后续审计进程及效果可想而知。

⑤国企过度集中运营管理模式下,审计组实施审计往往只见树木不见森林。许多审计流程都被固化在国企总部及其直属中心,更多的分支机构或分公司得不到充分、必要的审计。

由于国企分支机构运营的多样性、灵活性,分支机构的管理水平参差不齐,存在的问题也是多种多样。审计组实施的集团总部审计只在局部实施,不能揭示整体存在的更多、更广的问题。

国企高度集中运营管理的动机,就是利用集权揽括了采购、销售、标准制定、资金支付等重大经营事项,不兼容权责囊括于一身,实现了“既是裁判员,又是运动员”双重身份,为个别不良掌权者创造、实现了贪腐、受贿机会。

国企过度集中运营管理的另外动机,还为国企总部打开应付审计、税务、财政、国资委,甚至于纪检监察等部门“公关”的方便之门,并美其名曰节省公关费用,严控成本支出。许多尚在计划阶段的政府审计任务,早早地锁定了审计对象(拟定的被审计单位、拟访谈的员工名单等),审计组进点之后,只是按国企总部意图的一次次走马观花式“审计”而已。许多重大的经济问题,在被审计者或总部的公关之下,常常大事化小,小事化了,相关问题责任人则好处捞尽,官位升定。如某通信运营商超过上百亿的财产物资损失,政府审计直接批转集团总部处理,导致国企财产损失巨大,相关责任人只是简单问责,甚至带“病”提拔重用!

⑥政府审计无法促进政府对法律法规、技术标准及规范等制度的制订、修订和实施情况的审计,无法跟进相关职权部门的流程审计。

国家标准、行业规定的缺失或滞后,间接上给投机分子创造了徇私、贪腐的机会,给国有企业带来无法估量的损失。如滞后的建设项目定额标准编制、更新;通信工程定额标准不能适应新模式、新系统;国家材料标准制订的滞后,造成新材料、新产品无标准套用进行结算;采购服务的规范内容、时间空间标准缺失等。

行业标准、技术规范的缺失和更新滞后,以及产品物资“计划报废”泛滥成灾。政府审计未对此引起重视,也未实施过“计划报废”专项审计,造成国企在“计划报废”产品物资采购中损失巨大而又投诉无门。特别是智能产品、电子信息化产品日益普及的今天,生产商只要设置一个“计划报废”时间参数,就可实现国企定时更新、支付更多的升级费用,持续浪费国企资金。

部分国企借“计划报废”概念,操纵建设项目生命期,从中谋取非法利益,给国家带来严重损失浪费的同时,也给个别权利人明目张胆地直接输送利益。如某国有通信企业,经常在固定资产(通信工程)尚在建设施工中,或尚未竣工验收之前,就直接发生报废,个别项目甚至是大量预付工程款、领用工程甲供料后,未动工就报废,但所系资金则直接出账转出给乙方了。

3、类国企审计的审计之殇

“类国企审计”是类似国企审计流程的相关举措,或引用审计成果的延伸审计活动。这些类国企审计,一定程度上促进了国企管理的改善,有效地保护国有资产资金安全。如财政部对针对审计署系统的审计报告指出的问题,对国企实施整改督促的跟进检查等;纪检监察部门对国企实施监管,引用审计成果、借用审计专业人员参与巡察巡视,作为国企审计的一种监督延伸,较为有效地保护了国有资产资金,并在反贪反腐方面取得了较好的成效。

但在具体实施类国企审计过程中,由于引用审计成果的局限性、审计成果背景的生疏性,以及实施时间的有限性,容易产生引用审计成果不够全面、彻底,参杂了“选择性”引用的主观情绪等,这也是一种国企(延伸) 审计之殇!

精炼后的文字依然较长,明天待续。

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