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新加坡养老金制度经验

新金融评论 | 聚焦新金融 2021/10/14 23:44

佳节又重阳,莫道桑榆晚,为霞尚满天。尊老敬老是中华民族的传统美德,爱老助老是全社会的共同责任。2012年全国人大修订通过的《中华人民共和国老年人权益保障法》将每年农历九月初九定为老年节。

根据第七次人口普查数据,我国60岁及以上人口已达2.64亿,日趋严峻的人口老龄化趋势对我国现有养老金体系的可持续运行构成了较大挑战。充分吸收和借鉴国际公共养老金经验,对于助力“老有所养”,构建我国多支柱可持续的养老金保障体系也是大有裨益。

*下文援引中国证券投资基金业协会的研究报告《新加坡养老金制度经验》,由泰达宏利基金管理有限公司刘欣、胡俊英撰文,中国证券投资基金业协会养老金工作专项小组邹静、杨海燕、胡刚伟审校。

新知达人, 新加坡养老金制度经验

根据联合国对人口老龄化的判定标准,新加坡在2000年便进入了人口老龄化社会,之后开始了快速的人口老龄化过程,2019年更是进入深度老龄化社会。

新加坡养老保障制度以中央公积金制度为基础,已经成为政府主导型社会保障制度的典范。中央公积金实行基金积累制,由单纯的养老保障向医疗、住房等领域拓展,由个人到家庭成员,已成为综合性的社会保障储蓄制度。

新加坡养老金制度概述

(一)人口结构情况

新加坡是一个移民众多的多种族国家,华人占比超过7成,其余为马来人、印度人和其他种族,各种族的宗教、语言、文化和风俗习惯均有较大差别。 2000年以来新加坡人口年增长率平均不足2%,处于低增长的态势。

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新加坡在建国之初曾出现生育高峰,为了控制人口增长速度,新加坡政府1966年开始实行严格的限制生育政策,鼓励一家一户最多只生两个孩子。1977年开始鼓励晚婚晚育,生育率开始迅速下降。1986年限制生育政策取消,1987年开始鼓励家庭生育三个或者更多孩子。

随着生育率的下降,以及医疗卫生条件的改善、经济发展带来的死亡率的下降和人口预期寿命的延长,新加坡老龄化现象逐步加剧。 新加坡生育率较低,2019年末生育率仅为1.1‰。2010年后老年抚养比快速攀升,2019年末以20.4%创下了最高纪录。截止2019年末,新加坡常住人口中65岁以上人口为58.2万人,占比为14%, 根据联合国对人口老龄化的判定标准,新加坡在2000年便进入了人口老龄化社会,之后开始了快速的人口老龄化过程,2019年更是进入深度老龄化社会。

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根据联合国预测,2050年,新加坡的老龄化水平约达到33.3%,即3个人中有1个人在65岁以上,老龄化程度更加严重且进程非常快。同时,联合国对人口寿命的预测显示,2020-2025年、2050-2055年、本世纪末新加坡人口寿命平均值在84.07岁、87.63岁、92.76岁,随着生育率的稳定下降及人口预期寿命的不断上升,新加坡的人口老龄化水平将更加惊人。

(二)养老金体系构成

新加坡中央公积金制度的建立,标志着新加坡养老保障制度的初步建立。 经过半个多世纪的演变和发展,新加坡养老保障制度逐渐形成了养老金三支柱体系,但三个支柱发展很不均衡。 截止2019年末,新加坡养老金三支柱资产管理规模合计4388.7亿新元,一、二、三支柱占比分别为91.9%、0.7%和7.4%。

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1、第一支柱基本养老金

新加坡第一支柱公共养老金由中央公积金制度构成,包括中央公积金、保健储蓄计划和终身健保计划。

中央公积金制度始于1955年7月1日,属于完全积累型的强制性养老储蓄计划,企业和个人共同负担,政府对企业在税收方面给予一定的优惠政策。根据规定,该制度由4个账户构成,55岁以下的中央公积金局会员个人账户主要分为普通账户、特别账户和保健储蓄账户 ,而55岁以上的会员其账户则变为退休账户和保健储蓄账户两种。截止2019年末,CPF参与人达到398万人,占总人口的比例高达70%。

保健储蓄计划和终身健保计划是中央公积金局为保障会员退休后有足够的储蓄支付医药费用而陆续推出的计划。

2、第二支柱职业养老金

新加坡第二支柱包含两个计划,民政事务–投资计划、雇员储蓄退休及保费基金,均为强制参与。 第二支柱资产规模占比一直不足1%,维持较低水平。

新加坡政府针对内政部政府公务人员,于 2001年10月出台 民政事务超级年金法案, 该法案是考虑到政府公务人员退休早于其他职务人员,以帮助他们由服务业转向第二职业的 一项养老金 投资计划 全部缴款纳入超级年金投资基金中,目前该基金可以投资股票、债券、基金和衍生品等,由内政部任命的受托委员会管理。

1 998年4月1日,新加坡武装部队修订法案建立了雇员储蓄退休基金,2000年3月31日,政府推出保费计划,以保障军人不同阶段工作和生活的经济需求。

3、第三支柱个人养老金

第三支柱个人养老金,是由政府提供税收支持、个人自愿参与的养老储蓄计划,新加坡于2001年推出,2019年末第三支柱管理规模占新加坡养老金资产总规模的比例为7%。 新加坡第三支柱由两个不同的个人税收优惠养老储蓄账户制度构成,分别是补充养老金计划和中央公积金投资计划。

补充养老金计划于2001年立法成立,是专门为养老退休储蓄设计的。新加坡居民在18岁以后可以随时开立账户,把税前的部分收入存在账户里,投资阶段不需纳税,退休后从账户领取阶段开始征税,实行EET模式,对领取阶段积累额的50%征税。

中央公积金投资计划是中央公积金的子计划,于1986推出,会员可以选择将其公积金储蓄积累的一部分投资于政府允许的投资品种,如保险产品、信托产品(含公募基金)、黄金、债券和股票等。

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新加坡中央公积金的运营管理

(一)中央公积金实行高度集中管理

新加坡中央公积金实行高度集中管理,由中央公积金局专门负责统一管理,中央公积金局隶属于人力资源部,是一个具有独立性的、半官方性质的管理机构。

(二)中央公积金的负债端管理

1、资金来源及构成

新加坡中央公积金的资金来源为雇主和雇员强制缴纳。中央公积金缴费并不是一成不变的,政府会根据经济水平、居民消费需求、人口寿命等多种因素进行调整。首先由人力资源部提出建议,经政府同意后,由中央公积金局进行修改并公布。目前缴费费率在37%左右,其中雇主缴纳17%,雇员缴纳20%。

由于中央公积金制度规定其会员可以将一部分积累额购买住房、支付教育及住院医疗费用,因此,实际用于养老部分远低于37%的缴费率。中央公积金缴费率与参与人年龄相关,年轻时多缴纳,随着年龄增长逐步递减,退休前后大幅降低。

2、 提取情况

《中央公积金法》规定在参与人年满55岁、不是身体或精神上无行为能力、患有影响寿命的严重疾病等可以提取公积金储蓄款项。 数据显示,约有42%的年龄在55岁-70岁的公积金会员没有在55岁时提取公积金储蓄额,而提取现金公积金储蓄额的公积金会员主要用于:1)银行贷款;2)家庭日常开支或偿还贷款;3)旅行或者房屋翻修等。

3、养老支付压力及流动性压力

中央公积金资金由中央公积金局主要投资于由新加坡政府发行和担保的特殊新加坡政府证券(Special Singapore Government Securities,SSGS),是专门发行给中央公积金的非流动债券。

中央公积金局对不同账户支付不同的收益水平。 会员在OA中的公积金储蓄可以用于购买房产、支出家属保障计划和家庭保障计划的保费,可以用于投资和教育,对流动性要求较高。

政府通过新加坡政府投资管理公司(GIC)将SSGS获得的资金与政府其他资金一起投资,并承担获得长期回报的投资风险。但是,无论GIC在任何时期的回报如何,新加坡政府都要确保不低于最低利率支付公积金储蓄。

4、成本管理

中央公积金整体管理成本较低,主要由日常运营成本及员工薪酬福利、设备维护、宣传等其他经营成本构成,其中员工薪酬福利占比为60%左右。

对于养老基金而言,控制管理成本与提高投资收益同样重要 。集中管理模式具有管理成本低的优点,一是集中管理模式下基金规模较大,规模效应降低了管理成本;二是由于受托管理机构是唯一的,没有为扩大市场份额而产生的广告和营销支出。中央公积金局仍在探索各种措施来进一步消减行政管理成本。

(三)资产端管理研究

1、组织架构及运营机制

中央公积金由中央公积金局(CPFB)统一管理,由人力资源部制定有关政策并进行监督。 CPFB依法独立工作,其他部门不得干预其日常事务,从资金汇集、运营、储存、结算到雇员利益的获得,都独立于政府财政,单独核算,自负盈亏。中央公积金局的主要业务包括征收费用、保存记录、支付收益和投资所积累的基金。国家财政无权动用公积金资产,却有支付的义务。

2、投资管理模式

中央公积金完全积累的方式并有固定利率的支付安排,决定了其需要通过在资本市场进行投资运作来实现保值增值。 中央公积金投资主要由新加坡货币管理局(MAS)和新加坡政府投资管理公司(GIC)执行。 其中,MAS主要进行国债和银行存款的投资管理,而GIC负责投资于住房、基础设施建设以及权益资产等。

3、投资框架

投资原则有两个方面,一方面是准备而不是预测,另一方面是关注长期。 GIC采取了全球分散化的投资模式,除了新加坡本国和联合国制裁的国家禁投外,在投资地域和资产类别和权重方面不受限制。

投资策略是通过构建投资组合来制定组合的风险敞口,参考组合包括65%的全球权益和35%的全球固定收益,作为长期风险承受度的衡量基准。实际投资组合由政策组合和主动组合构成,政策组合主要投向6大核心资产。

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4 风险管理

合理的风险管理是养老金稳健运作的安全保障,管理机构需要对养老金运营过程中的风险进行全面识别、衡量,并在此基础上,有计划有目的地控制各类风险。 风险管理涉及多个方面,如投资风险、税收风险、监管风险、运营风险、信用风险、人员风险、合规风险、经济周期风险、技术风险等。

风险管理的方法多管齐下,1)组合投资上,确保风险和收益预期一致;2)合规风险上,通过制定相关规章制度、流程等有效监控,保护顾客的利益;3)技术风险上,通过提高网络安全和信息技术确保技术和资源信息获得良好的保护;4)操作风险上,通过有效的系统和内部控制流程来降低风险。

基本养老金运营管理的启示及特点

(一)成功的要素

1、基金完全积累制的发展模式减轻政府负担,为经济发展提供支撑

新加坡中央公积金制度实行的是基金完全积累制,由企业和员工缴款构成,通过强制储蓄的手段来实行对参与人的养老保障制度,自存自用,多存多用,不会引起代际之间矛盾,为基本养老确立长期稳定资金来源。

完全积累制以效率优先为原则,以确保养老基金的保值增值。源源不断且充足的资金储备对国家的经济建设起了强大经济后盾,使政府有足够的实力投资建设,基本完成了住宅、道路、机场、港口等基础设施的建设,形成了高积累、高增长、高就业、高积累的良性循环,为经济增长做出了巨大贡献。雄厚的经济实力为社会保障制度奠定了基础,实现了经济建设和养老保险事业的良性循环。

2、政府特殊债券支持养老金投资,有利于资产的安全稳健增值

为提供更好的退休保障,并帮助退休人员应对通货膨胀,新加坡中央公积金账户投资将安全性放在首位,将基金投资于政府专门发行的高票息特殊债券,以实现养老金资产的安全稳健增值目标,为会员提供公平的市场回报。目前政府承诺公积金储蓄的年利率不低于2.5%,高于同期银行利率,一定程度上缓解了通货膨胀的压力。

政府会将发行债券获得的资金委托给MAS、GIC进行市场化运作,承担投资风险的同时,努力获取高于特殊国债利率的投资回报,当然,无论投资收益如何,中央公积金会员依然会获得政府承诺的利率,投资风险均由政府承担,确保退休人员有足够的养老金保障。

3、资产配置多元化趋势加快,发挥长期资产属性

资产配置是影响长期资金长期投资回报的关键因素,新加坡养老金投资资产配置呈现多元化的趋势,多元化投资包括地域多元化、资产多元化,投资于不同发展阶段的国家和地区,选择不同风险收益特征的相关性较低的各类资产,长周期资产配置匹配长期养老资金属性,保证了长期养老资金的安全性和收益性。

相比之下, 我国基本养老金基金投资仅限于境内投资,且权益类资产比例不得高于30%。 长期来看,权益资产相对于固收类资产有明显的超额收益。资产配置是养老金实现长期投资目标和控制风险的重要手段,而多元化是资产配置的核心,资产和地域的多元化可以进一步平滑单一市场或资产的波动,有效分散风险。我国养老金应该坚守长期投资理念,采用积极、多元的资产配置。

4、养老金资产投资管理由专业的市场机构运营,有利于提升基金管理效率

新加坡政府对中央公积金采用集中管理的模式,由于投资决策涉及内容众多,专业要求高,新加坡政府认为将承担基本养老功能的个人账户资金投资决策权交给个人是不明智的。新加坡政府对中央公积金投资运作坚持市场化原则,由专门的机构来负责投资管理,较好地实现了养老金资产的保值增值。

(二)失败的教训

1、缴费率高,增加企业负担压低个人消费

中央公积金一直以来缴费率均较高,最高时达到50%,目前基本稳定在37%左右,其中雇主交17%,雇员交20%,多数情况下雇员缴费比例高于雇主。过高的缴费水平,增加了企业的运作成本,削弱了企业竞争力,不利于企业扩大发展。对于个人而言,高缴费率也降低了民众的即期消费,限制了民众有效需求的满足。企业效益的降低和居民消费的不足,时间效应累积后,就可能成为经济持续健康发展的掣肘。

与新加坡类似,我国也存在企业社保负担较重的现象, 很多中小企业尤其是民营企业交不起社保或压低员工的薪酬福利,员工也就无从享受社保待遇,为此我国于2019年5月开始降低城镇职工基本养老保险单位缴费比例。

2、养老金三支柱体系发展不均衡存在弊端

从世界范围的养老金体系的发展来看,建立政府、单位、个人三方共担的三支柱养老金体系是实现养老金可持续性的关键。 新加坡养老保障制度以第一支柱中央公积金为主,第二、三支柱占比很小,新加坡人只能将生老病死的一切都系于中央公积金上, 一旦中央公积金出现问题,国家就会承担完全的财政风险,政府的财政压力很大,新加坡人的养老问题和替代率问题全系于中央公积金单一支柱的业绩表现。

与新加坡类似,我国养老金体系以第一支柱为主,第二支柱占比很小,覆盖率低,第三支柱尚处于试点阶段,还没有出台明确的政策。 任何单一支柱的养老金制度都难以应对老龄化挑战,我国应该加快发展第二支柱,推出优惠政策,鼓励中小企业参加,提高参与率,并尽快在全国范围内推出第三支柱。

参考资料:

1、Central Provident Fund Board Annual Report 2019.

2、GIC Report on the Management of the Government’s Portfolio 2019/20.

3、Savings & Employee Retirement and Premium Fund Annual Report for Financial Year 2019.

4、Central Provident Fund Act.

5、Home Affairs Uniformed Services Annual Report for Financial Year 2019.

6、张恺悌,罗晓晖,2010:《新加坡养老》,北京:中国社会出版社.

6、熊军,2014:《养老基金投资管理》,北京:经济科学出版社.

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