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审计观察 | 审计新领域:公共信息审计

审计观察 | 独特视角看经济,纵横深入话改革 2020/11/21 21:55

 审计发轫于经济领域,通过鉴证和监督信息及信息行为服务治国理政。信息是构成社会经济的生产要素之一。不啻如此,信息反映社会活动、社会主体和社会关系的本质,与人类社会活动息息相关。及时有效传递公共信息,对于满足公众知情权、凝聚社会共识、配置社会资源、推动社会和国家治理健康稳定具有重要意义。党的十八大以来,审计范畴不断拓展,审计内容不断丰富,审计视角也日趋多元。公共信息也将如同公共资金、国有资产、国有资源一样,成为中国特色社会主义国家审计的必要审计对象。

新知达人, 审计观察 | 审计新领域:公共信息审计

公共信息审计的界定

公共信息是指不特定的社会公众(特别是社会经济参与者)能够自由获得且不需要支付费用的信息, 它一般由政府等公共部门发布或提供。但事实上, 按照有关法律法规要求, 由第三方( 如注册会计师事务所) 发布的信息及企事业单位按要求发布的信息(如上市公司按证监会的要求披露的会计信息),也属于公共信息范畴。公共信息的具体内容包括政策法规、规章制度、办公办事指南、信息发布等,模态包括数字、文字、图片、声音、影像等,公共信息的文体包括各种报表、公报、文件、资料等,形态包括纸质、数字、网络等。

公共信息审计就是政府审计机关对公共信息的生产、制作、传播和开发利用等活动进行的监督活动。公共信息审计具有以下特征:一是审计主体是国家审计机关。内部审计和社会审计因为其特定的法律权限和审计属性,并不具备公共信息审计的主体资格和能力。二是公共信息审计客体是公共信息资产和公共信息管理分类、传播、评价以及质量控制的合法性、效益性和责任性。

开展公共信息审计的必要性分析

(一)开展公共信息审计是发挥公共信息资源价值的需要

保证公共信息生产资金有效性。信息经济学认为,在信息不完全假设条件下,信息将不再是充分、完全的传递,而是在不断搜寻中获得的,也是以付出成本为代价的。对于公共信息而言,无论是采集、分析、加工、存储、传递等生产流程,还是日常信息的发布、更新与维护等管理流程,都需要大量人力、物力等投入,尤其是需要财政资金、公益资金等社会性资源的投入。因此,公共信息的生产需要审计尤其是政府审计的监督和管理,从而保证公共信息生产投入资金的有效性。

提升新信息技术条件下公共信息价值。公共信息成为海量信息,数据成为大数据。计算机信息技术的广泛应用,使得社会总体的信息量增大,公共信息的发布更加全面,公共信息的传播速度加快,产品与服务更加丰富。网络技术及各种新媒体技术,既提升了公共信息的传播能力与速度,又扩大了信息来源、丰富了信息展示方式。公共信息的准确性受到关注。区块链等技术的发展,降低了公共信息流失的可能性,同时也使得信息一旦发布就面临不可撤销或更改,备受关注。

(二)开展公共信息审计是发挥公共信息微观行为效果的需要

公共信息能够将某一领域的基本信息传达给微观主体,使之能够对所处行业与市场环境进行估计,并进一步进行投资等行为决策。一是影响社会资源配置。公共信息在发布者与接收者之间不断流动,能够使得社会资源得以充分利用,影响政府行为效果和自身形象。合规有效地发布公共信息,不仅能提高政府所实施的政策与规章制度的合理性与说服力,推动政策与规章制度顺利实施,并且能进一步提升政府公信力,促使民众增加对政府部门的行动力与治理能力的信心。二是影响国家治理。国家治理依赖基于公共信息的宏观和微观决策,以维持正常社会秩序,完善治理体系和提高治理能力。具体表现如下:

改善微观市场主体决策。公共信息能够将某一领域的基本信息传达给微观主体,使之能够对所处行业与市场环境进行估计,并进一步进行投资决策等行为。与此同时,微观市场主体行为还会进一步影响政府行为效果和公信力。合规有效地发布公共信息,不仅能提高府所实施政策与规章制度的合理性与说服力,提升政府公信力,促使民众增加对政府部门的行动力与治理能力的信心,推动政策的顺利实施。

优化“事前”经济社会行为。完全、充分、真实的公共信息能够减少经济社会参与主体的信息搜寻成本,减少“隐藏信息”对于交易双方的干扰,也有助于解决“委托—代理”关系下的事前“逆向选择”问题。

能约束“事中”“事后”经济社会决策行为。社会公众生产生活需求日益多样化。基于相关公共信息发布平台,经济社会参与主体可以及时获取、上传失信的“代理人”信息及行为,并纳入失信人“黑名单”,减少“隐藏行动”对于交易双方的干扰,从而有助于解决“委托—代理”关系下的事中、事后的“道德风险”问题。

(三)开展公共信息审计是控制公共信息发布风险的需要

降低真实性风险。真实性风险的核心要素由内容和形式构成。一是内容不实风险。公共信息提供方主要是由政府部门主导,受自身信息资源与能力的限制,公共信息提供方在制订与发布信息时,内容可能存在不真实、不一致和安全保密等风险,对市场参与者和政府决策与社会运行产生很大的风险。二是信息表述不准。由于公共信息接收者知识结构、学习思维能力等方面的差异性以及信息不对称性,导致公共信息在表述、交流与传递时存在失真风险,还会影响公共信息提供者的决策。

降低非对称风险。信息传播运用环节的非对称风险主要有信息延迟、提前发布和碎片化风险。非对称风险源自流通运用环节。政府相关部门所存在的管理层级,使得公共信息在发布传播时可能出现信息延迟风险。同时,新媒体、自媒体等新兴信息发布手段的应用还会使得公共信息存在较大的提前发布风险。公共信息的碎片化特点会使得政府、企业、社会组织等各个主体之间的协作存在阻碍,而地区与发展水平的异质性则进一步加剧了公共信息主体的合作难度,使得主体之间的沟通不畅,降低社会运行的效率。公共信息资源在时间与空间上的局限性会使得公共资源只能够在一定的时间与地区范围内进行自由流通, 从而影响社会的发展。

降低规范化风险。规范化风险源自法律技术保障。现阶段, 我国在政府提供公共信息服务领域尚未形成完整合理的法律法规体系, 政府相关部门未能严格按照已有的部分相关领域的规章制度提供公共信息服务,不仅公开信息服务存在一定的局限性,而且服务质量也面临一定的法律风险。我国现阶段的网络信息技术大多是从国际信息技术中学习而来,独立性与非独立性、私密性与公共性会对公共信息的公共性与安全性产生深远的影响。

开展公共信息审计的基本构想

(一)建立公共信息审计制度

合理赋予公共信息审计主体审计权限。确保审计主体对公共信息生产传播及其管理进行全过程审计监督,制约生产和管理公共信息的权力,揭示公共信息失真和传播障碍的体制机制因素,促进优化公共信息传播,帮助社会公众高效获取有效的公共信息,促进提高公共信息服务水平和效果。

不断健全完善公共信息审计行为法律法规等规范体系。一方面,依据公共信息和审计的上位法,建立完善公共信息审计规范体系,特别是建构安全导向、风险控制、有效利用的公共信息审计制度。另一方面,公共信息审计要建立完善公共信息审计总体准则、现场准则与报告准则等, 建立健全审计执行的一般与具体准则, 完善公共信息审计标准体系。

(二)合理确立公共信息审计目标

合规性目标。公共信息审计的合规性目标包括三个方面,一是审查公共信息的制作和持有是否符合相关法律法规的要求;二是审查公开或保密是否符合政府相关法律规定;三是信息公开的方式、时机和程序是否符合政府信息公开条例等规定的要求;四是审查公共信息开发利用是否符合国家信息资源管理的相关要求。

绩效性目标。公共信息审计的绩效性目标具体包括三个方面:一是政治绩效评价,主要从政治传播角度,评估公共信息制作、管理和公开在增加政府信任度,提高公众对政府执行能力和执政为民的信念方面的作用;二是经济绩效评价,主要是从信息资源管理的角度考察公共信息公开的开发利用成效,如减轻自然灾害和公共卫生危机带来的经济损失;三是社会效果评价,主要从社会心理角度,考察公共信息在改善公众信任、促进社会和谐、提高社会稳定方面的积极作用。

责任性目标。公共信息审计的责任性目标具体也包括三个方面:一是对不恰当隐瞒公共信息产生消极后果进行问责;二是对不恰当公开公共信息产生的消极后果进行问责;三是对因为未能积极利用公共信息发挥应有的作用从而造成公共信息资源浪费进行问责;四是对因为公开时机和公开力度不当导致的社会问题进行问责。

(三)积极探索公共信息审计方法

计算机信息技术。如借助多维分析技术,可以在相关公共信息数字化平台上,将公共信息的原始数据迅速全面地转化为能够被用户识别和了解的相关特征信息,从而帮助相关管理层、分析与执行部门进一步深入分析公共信息数据的特点。又如,通过信息检索与抽取、自然语言处理、知识发现等文本挖掘技术,可以从海量的公共信息文本中找出可能存在的潜在联系与规律,并预测发展变化趋势。同时,我们可以对一些新颖、有效的公共信息进行快速提取、组织理解分析等,这可以显著提高对海量公共信息的分析处理效率,减少公共信息的碎片化干扰。

语言技术。建立公共信息语料库(政务、第三方、企事业三类)。可以使用网络爬虫抓取海量信息,分成各类专题,所获数据经清洗后形成语料库。针对语料,借助语义智能分析平台,对公共信息进行量化分析。在量化分析的基础上,采用批评—认知—语用三维框架进行定性分析。审查所收集的文本、图片、视频等多模态信息语料的真实性、正确性、合法性、合规性、效益性。具体包括三个方面:信息来源的交叉检验(辨内容真伪、明事实真相、问传播源头),信息语言的特征描述(词汇层面、句法层面、语篇层面),信息传播的机制阐释(批评话语分析、认知机制分析、语用功能分析)。

传统审计方式与人工智能的交叉集成技术。借助大数据与人工智能技术, 并与传统审计方式融合, 改善传统审计理念与方式, 不断提高公共信息审计的时效性、持续性和精准性, 并提出科学和精准的公共信息审计人工智能咨询服务。在此基础上, 通过创新审计方法与理念,可以基于数字代理或嵌入审计模型以及前沿信息通信技术,持续对被审计单位或对象的信息系统进行实时和全方位的跟踪审计,大大缩短公共信息审计的周期。

中国特色社会主义新时代,公共信息的供给和需求在规模、结构、层次等方面都发生了深刻变化。建立公共信息审计监督制度,推动各类公共信息生产、发布的规范与有效,不仅有助于宏观、微观决策,而且有助于社会稳定与国家治理体系和治理能力现代化。探索构建集中统一的公共信息审计监督机制,确保公共信息的真实、合规、有效,充分发挥信息作用、减少信息风险及灾害,是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然之举。(作者系南京审计大学党委书记、教授)

来源:《审计观察》杂志2020年第6期 

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