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在香港如何养老:养老模式、关键问题与经验借鉴

中国养老周刊 | 在这里,读懂中国养老产业 2019/10/18 12:35

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作者:万仁涛;图片来源于ICphoto、图虫创意等

本文字数7616字,建议阅读时间15分钟

居住在香港岛东筲箕湾一座公屋的刘阿婆今年已84岁,老伴86岁,两个老人身体都很健康,目前他们和儿子儿媳以及两个孙女住在一间约50平米的房子里,住房是政府提供的公屋,在高消费的香港,刘阿婆一家每个月只需象征性的交纳二千元不到的租金就可以了。

在香港这个寸土寸金的地方,有一所房子就等于是解决了一个家庭最大的经济困扰。

刘阿婆的媳妇今年也快五十岁了,长年在家里照顾年迈的刘阿婆老两口和孩子们,刘阿婆的儿子在物业公司当保安,每个月的收入11000多元,要供养两个老人的生活和两个孩子上学费用以及所有家用。

虽然刘阿婆的媳妇会利用空闲时间外出做钟点工,每小时赚取45—55元不等的收入,但对这个家庭来说,这些收入只是杯水车薪,因此一家人经济也很窘迫。

其实,刘阿婆这样的家庭,在香港不是少数。

早在2013年根据香港花旗的调查,香港每10个人便有一个是百万富翁,但与此同时,据特区政府统计处及扶贫委员会的数据,2012年从事经济活动的贫穷人口(即在职贫穷人口)达53.75万人,以当年劳动人口378.5万人计算,在职贫穷率高达14%,即每10个劳动人口,便有超过一个属于贫穷。

五年之后,随着老龄化不断加剧,这个数据还在攀升,去年底,由政务司司长张建宗主持的扶贫委员会发布的一份《香港贫穷情况报告》,公布2017年本港贫穷情况,全港贫穷人口有135.2万,贫穷率为19.9%;而去年贫穷户达59万,贫穷人口则达137.7万,贫穷率占20.1%,这个数据意味着,香港每5个人中就有一个属于贫困。即使政策介入,贫穷人口仍未跌破百万。

香港作为我国不可分割的一部分,其养老服务(“长者年龄”为65岁及以上)经过半个多世纪的发展完善,已经积累了一些成功的经验,可以为内地养老事业发展提供以资借鉴的范例。

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香港的三类养老模式

当前,香港主流的养老模式可归纳为居家养老、院舍养老和离港养老三种,以前者为主,后两者为辅。

1.居家养老模式。

该模式是香港主要养老模式,其特点是长者居住在家中,由社区和家庭提供照顾或支援。 根据香港政府统计处2011人口普查数据,91.4%的长者为家庭住户,8.6%的长者是居于非家庭住户。

居家养老服务除了家庭成员履行养老义务外,主要依靠政府公共服务和养老社会服务进入家庭。 因此,居家养老分为两类,一类是以社区照顾为主,另一类是以家庭照顾为主。本文将这两类分别界定为社区居家养老和家庭居家养老。

(1)社区居家养老。

社区居家养老主要是指长者居住在自己社区的家中,日常照顾或支援主要由政府和非政府组织提供。

根据香港政府统计处2011年人口普查数据,38.6%的家庭住户长者居住在公营租住房屋(简称“公屋”),17.6%居住在资助自置居所房屋(简称“居屋”)、42.8%住在私人永久性房屋(简称“私楼”)。

一般而言,香港市民解决住屋问题概括起来是“没钱的找政府,有钱的进市场”, 上述家庭住户中住公屋和居屋的长者共有56.2%,均属于“没钱”的社会中下阶层、需要政府和社会进行社区照顾或支援的重点人群。

香港政府发展社区长者服务的原则是:①方便长者;②达到安居安老;③个人、家庭、社区、市场及政府共同承担照顾责任;④最有需要的长者可以优先使用政府资助的服务,以确保公平分配资源。

在社区照顾方面,香港政府积极推广全人照顾理念,制定长期照顾的政策,发展专业化的照顾模式,推动多专业团队紧密合作,为有需要的长者提供全面的、可持续的照顾。

所谓全面,是指全面整合各种资源照顾长者全面需要,一方面是积极统合医疗、康复、日常照顾、住房、社会保障、心理、社会等各种服务资源,另一方面是全面照顾长者健康、心理、社会、住房、经济以及紧急援助的需要。所谓可持续主要是指当老年人的健康情况发生变化、原有服务不再合乎需求的时候,有机制能让其获得适合的新服务。

在社区专业照顾层面,香港自2000年开始针对体弱长者社区服务时实施个案管理模式,即每位长者由一位个案经理跟踪处理。社区长者服务主要包括改善家居及社区照顾服务、综合家居照顾服务(主要是体弱个案)、长者日间护理中心/长者日间护理等三大类型以及家务助理服务、饭堂服务、洗衣和浴室服务、康乐和社交服务、电话服务、探访服务和老人自助工场服务等八项服务。

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(2)家庭居家养老。

家庭居家养老主要是指家庭有较好的居住条件且家庭成员有能力对长者进行照顾的养老模式。该模式由家人或聘请家庭佣人进行长者照顾,属于中产或以上家庭。

随着核心化的小家庭数量不断增长,加上政府推行“鼓励居家为本,院舍照顾为后援”的安老政策,家庭居家养老模式逐步退化。目前,家庭条件较好的长者有选择高级私营院舍养老模式的倾向。

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香港社区照顾服务体系分类与功能定位

2.院舍养老模式。

该模式的特点是长者入住安老院舍安享晚年。其主要服务对象是为65岁及以上、由于个人、社会、健康或其他原因而不能再居家的长者,提供院舍住宿照顾设施及服务。

据现任香港荃湾和葵青社会福利事务专员反映,目前全港约有2.8万长者入住政府提供的安老院舍养老,约有4万长者入住私人提供的院舍养老。院舍养老约占全港长者人数的7%,已经达到了比较高的比例。

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根据香港《安老院条例》制度,为有特殊需要的长者提供院舍照顾服务,主要包括长者社区支援服务和安老舍照顾服务两大类, 其中安老院舍照顾服务的安老设施又分为长者宿舍、安老院、护理安老院和护养院等四种类型的院舍。

长者宿舍是为一些能够照顾自己的长者,提供群居的住宿服务、举行活动及安排人员全日24小时予以支援;

安老院是为那些未能独自在社区中生活,但又无需依赖他人,并在《安老服务统一评估机制》下被评为没有或轻度缺损的长者,提供住宿照顾、膳食及有限度的起居照顾服务;

护理安老院是为健康欠佳、身体残疾、认知能力稍为欠佳及在《安老服务统一评估机制》下被评中度缺损而未能自我照顾起居,但精神上适合群体生活的长者,提供住宿照顾、膳食、起居照顾及有限度的护理服务;

护养院是为一些健康欠佳、身体残疾、认知能力欠佳及在《安老服务统一评估机制》下被评为严重缺损而未能自我照顾起居,但在精神上适合群体生活的长者,提供住宿照顾、膳食、起居照顾,定时的基本医疗和护理及社会支援服务。

1998年开始,香港政府向私营院舍购买部分床位,同时促使私营院舍提升服务素质。一所养老院如果30%由政府买位,另70%自营床位也必须按较高标准来运营管理。老人要住买位院舍,也需排队。养老院收费,各类院舍各有不同。

全港养老院收费4000至2万港元不等,贫困老人可申请政府综援(综合社会保障援助金)来交院费,综援分不同等级,从4000多到7000港元不等,最高额的是伤残老人。不同老人进入同一院舍,收费也随着香港成为一个发达地区,香港人的寿命大大提高,成为全世界排名第一的长寿地。

但是与此同时,香港的出生率也在显著下降。上世纪七十年代末,英政府发表的《进入八十年代的社会福利》白皮书时,香港中产养老追求健康生活不同,主要看护理程度和床位等级。

香港政府对安老服务投入很大,社会福利署2015-16年度投入68亿港元,在2016-17年度投入74亿港元,比上年度增加8.5%。2018年支出了25300万港元以加强对长者的照顾,包括投入3100万港元,以增加149个资助安老宿位和25个长者日间护理服务名额﹔投入3600万港元,以改善7间现有合约院舍共499个资助安老宿位和85个长者日间护理服务名额的服务质素;以及投入18600万元,以增加疗养照顾补助金及照顾认知障碍症患者补助金的拨款,加强为体弱长者和患有认知障碍症的长者提供支持。

尽管如此,想排队等候进养老院的老人还是非常多。由于宿位供不应求,排队需达3年之久。

3.离港养老模式。

该模式主要是指长者离开香港,返回广东、福建等内地家乡安享晚年。 香港政府2011年人口普查数据显示,约有4.6万名65岁以上长者居住在广东,约占返回内地养老长者总人数的60%。 据此推算,约有7.6万名长者居住在內地,约占香港长者总人数的7.8%。

关于离港养老的有关政策,按照以往的硬性规定,长者每年必须在香港住满一定的天数才具备领取生果金的资格。 自2013年10月1日起,特区政府正式实施“广东计划”,允许在广东养老的长者无须回港居住亦可领取长者生果金,预计有3万长者受惠。香港政府将向分别位于深圳和肇庆、由香港非政府机构营运的两家安老院购买宿位,接受合资格的香港长者申请入住。

配合该计划实施,香港口岸调整相关程序,保障患有急症的长者可快速通行回港就医。另外,在香港养老模式探究中,通常会涉及香港房屋协会(简称房协)和香港安老服务协会这两者非官方的非牟利机构,其中,房协致力为香港市民提供房屋及相关服务,积极发展“长者安居乐”住屋计划;安老服务协会致力推动安老服务的发展和安老院舍服务质素的提升。

香港回归之后,经过十多年的发展,其养老福利服务得到了比较全面的拓展,到目前为止,香港已经构建起了包括经济救助和直接服务为形式,以养老保险、老年社会救助、老年社会福利服务等为内容的养老服务体系。

客观来看,香港的养老服务体系既不是西方福利国家的模式,也不是自由放任的完全市场化的模式,而是建立在理性、适度、既保持活力,又保证公平的原则基础上,其目标在于能够让老人过上有尊严的生活,为其提供适当的支援使其能够安度晚年。这已经成为全香港共享的养老观念。

从总体框架看,当前香港的养老服务体系既突出了以居家照顾和机构养老等直接服务的重要性,又兼顾了在经济上保证老年人基本生活的经济援助计划,能够为老人提供从物质生活到精神慰藉等多方面的精细化服务。

香港养老模式中几个关键问题的解决方案

1.养老金筹集及营运问题。

在长者养老经济保障方面,香港政府按照“三支柱”模式建立可持续发展的经济支援制度:

第一支柱是私人管理的强制性公积金。

特区政府于2000年12月实施“强制性公积金计划”(简称“强积金”),由雇员和雇主各自按照雇员月薪的5%供款到雇员的个人强积金户口。 强积金户口按照商业模式运营,由第三方基金公司运营,政府负责监管,力求稳健中有所增长。 有资料显示,从2000年实行强积金制度以来,香港230万打工者的“血汗钱”平均累计升幅超过了36.5%。

第二支柱是政府通过“综援”和“生果金”等为有需要的长者提供经济支援的社会保障安全网,协助其应付基本需要。

根据香港社会福利署统计,截至2013年11月30日,已有超过15万长者领取综援,约占65岁或以上长者人口的15%;超过60万长者领取高龄津贴及长者生活津贴,约占65岁或以上长者人口的61%。

第三支柱是私人储蓄、投资及年金等。

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2.政府、商界和NGO等在养老服务中的角色定位问题。

在养老服务中,香港政府担负起规划、资助、监督、引导以及兜底(最后一道社会安全网)的职责,而商界则发挥了不可代替的作用,体现为:

一是私人市场提供了许多安老宿位等长者服务, 补充了政府提供宿位的不足,缩短了长者轮候时间;

二是在社会保障系统中 ,尤其在强积金计划中,作为雇主的商界承担了强制缴费的义务;

三是商界还积极资助各类NGO组织 ,减轻了政府的财政负担。而NGO和一些慈善组织最早介入社会福利领域(其中东华三院介入该领域已有100多年历史),具有专业程度高、应变能力强等特点,通过政府资助或政府购买服务等形式及社会力量承担了大量养老具体工作,也为社会提供了较完善的社会福利服务,受到社会各界的充分肯定,多年来特区政府亦有意将社会福利服务的领域交给已经发展相当成熟的NGO和慈善组织来操作实施。

可以说,政府、商界和NGO等组织角色定位有别,既分工又合作,其合作及合作机制体现了香港长者福利模式的特征。政府积极倡导、鼓励商界以及成功人士资助社会福利事业,并对成绩卓越、社会认同高者予以嘉奖,譬如多次授予铜紫荆勋章给历届东华三院卸任主席。

而商界和NGO之间则主要是一种资助关系,受资助的NGO须向资助人报告资助项目执行的情况。NGO和慈善团体尽管有接受政府的资助及拨款,但对于一些所谓不合理的福利政策,也常常会联手向政府施压。

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3.养老服务发展专业化问题。

香港安老服务有较高的专业水准,一方面是得益于专业制度指引,另一方面则得益于专业化从业人员加入服务行列,实行以专业团队(通常由医生、社工、护工、物理治疗师、职业治疗师、言语治疗师和保健员等组成)照顾长者。

香港政府十分重视安老专业人员的专业化培训,香港大学、城市大学和公开大学等均开设社工专业,为安老前线专门培养高层次社工人才。据相关统计,目前香港从事养老服务的人员约3万人,其中专业社会工作人员约占50%。专业制度的建立和专业人才的输送,加上专业背后相对完善的法律及服务监管体系,保证了养老服务专业、有效地运作。

4.养老服务法律保障问题。

香港安老事务法律保障体系较为完善。香港社会福利署早在2000年就推行了“安老服务统一评估机制”对安老院舍进行评估和监管。此外,强制性公积金政策,亦从法律角度为长者养老定制了第一张“安全网”。

5.养老设施布局规划问题。

香港安老服务设施的空间布局与老年人口密度及建筑用地分布有着直接的关系,在空间布局的选择上因地制宜,并非一刀切地按老年人口或服务半径划定,设施选址分布和建设规模也受安老服务供求影响而存在差异。社区照顾服务设施和院舍照顾服务设施在分布、选址和规模三方面都有相应规定(表3)。

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香港地区人口的高密度和建设用地的高成本使安老服务设施在空间规划上必须选择集约高效的模式。通过养老设施空间结构的合理布局、功能配置的充分优化、服务资源的有效利用,可以形成一个便捷高效的有机复合体。集约高效的建筑布局具有以下三个特征:

(1)空间立体化。通过对不同功能空间的竖向组织,采用竖向布置核心空间,形成大小不同的分区,实现建设用地的高效利用;

(2)功能复合化。多种类型服务设施的集约化建设,包括将接待中心、日间康健中心、长者社区服务中心、长者之家等功能空间进行复合;

(3)利用高效化。因用地面积紧张而采取的紧凑型布局方式,结合使用方式及特点进行空间组合,提高使用效率。

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香港养老服务的经验启示

20世纪60年代以来,伴随经济社会转型,香港以社会化和市场化为主导的养老服务体系的构建,深刻地植根于其特定的经济、文化与政治制度结构。它的经验能够为我们带来诸多重要启示。

1.养老服务体系构建需要有一系列核心支撑要件

香港养老服务体系的构建包含三个方面的核心支撑要件:

第一,多渠道的资源汲取。 香港养老服务具有多元化的资金来源,主要包括政府资助、慈善捐赠及社会募集、服务性收费。 其中,政府资助和服务收费是香港养老服务资金的最主要来源,慈善捐赠则是重要的补充。

第二,专业化的人力资源支持。 香港高度重视养老服务专业人才的选拔和培养。 社会福利署对于老年服务机构的各类专业人员,包括社会工作者、医务人员、护士、护理人员、心理专家、康复以及理疗师等的使用安排都有明确的规定,对各种专业服务都明确规定了专业人员比例、专业职责范围、专业标准、专业服务质量控制等要求。

第三,完善的评估与监管机制。 香港社会福利署自2000年11月起,开始推行“安老服务统一评估机制”,由被认可的专业评估员组成评估委员会,采用一套国际认可的评估工具,就申请人的自我照顾能力、身体机能、记忆及沟通能力、行为情绪等方面的受损程度、健康状况、环境危机和应付日常生活的能力等做全面的评估,从而识别申请人的长期护理需要,并编配合适的长期护理服务。这是香港安老服务的一大特色,极大地增加了安老服务编配的合理性和有效性。

2.政府认知决定养老服务的价值导向与政策范式

香港养老服务体系的构建深刻地受到了政府关于社会福利政策的价值认知或理念的影响。比如,香港政府之所以在20世纪70年代以后的老年福利服务政策上,坚持积极的不干预,主要就是受到了其传统的在经济治理上所信仰的自由放任原则的影响,香港政府坚持认为“小政府、大市场、大社会”的格局是最理性的选择,社会福利的发展不能以降低经济增长效率为代价。

3.社会组织在养老服务多元化中扮演重要角色

在香港老年社会福利服务中,逐步形成了政府、企业与民间社会组织之间的三方合作机制,民间社会组织(包括各类NGO组织、慈善组织、宗教组织、社会团体、基金会等)被政府部门当作可信赖的合作伙伴。

这些不同层次、不同规模的民间社会组织既充当着政府与老年服务需求群体之间的中介,传递养老服务政策与诉求信息,同时更多地在实务领域直接面向老年受众提供多样化的老年社会福利服务,以及对下属的服务单位实施人财物的全面管理,确保老年服务计划和服务质量的落实。香港广泛的老年社会福利服务,除了少量的私营机构外,绝大部分都是由(慈善组织、社会团体)民间社会组织来运作。

香港的民间社会组织大量地承接了来自政府部门以“政府购买服务”的形式转移出来的老年福利服务职能。自2003年起,香港社会福利署就把那些法定应由自己承担的服务之外的所有社会福利服务转移给了民间社会组织。到2005年底,除了少量医务服务机构外,社会福利署所属的服务机构也已全部移交给非政府机构。民间社会组织与政府部门的良好合作关系一直得到了官方的认可。

香港民间社会组织自身的素质禀赋也是其在老年福利服务中扮演重要角色的主要原因。尽管香港政府在老年福利服务上建立了诸如“安老服务统一评估机制”、“服务表现监察制度”等机制,对于规范老年服务民间社会组织起到了重要作用,但不可否认,其自身的较高素质也是香港老年服务社会组织获得政府及市民信赖和认可的重要原因。

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4.养老服务的供给水平受制于经济财政状况

香港养老服务的经验表明,老年福利服务的保障水平与政策建构会受到特定时期经济发展水平及政府财政能力的影响。比如,亚洲金融危机之后,香港政府遭遇了比较严峻的经济困难,因而,香港并没有因为回归祖国而发生巨大的社会福利政策转型,而是仍然坚持低福利水平的积极不干预政策。

5.替代性的制度安排会影响养老政策的选择

养老服务政策方案的选择会受到一国或地区的产业政策、就业政策、收入分配政策、人口流动政策等多方面的影响。一直以来香港的福利保障水平相比欧美国家,甚至韩国、新加坡而言,都相对较低,直到2000年香港都没有建立起正式的养老金制度。其重要原因在于长期以来香港都是实行的低税收、高就业的替代性政策。

香港的失业率在亚洲甚至全世界一直都比较低。1997年亚洲金融危机之前,香港的失业率在30年内没有超过2.7%,基本实现了充分就业。而且由于没有强制性的退休规定,香港70岁以上仍然工作的老人占到了所有老人的30%左右(王继,1999),老人仍然能够从工作收入中获得较好的经济保障。

综上,对大陆而言,尤其是诸如上海、北京等人口老龄化程度较高的城市而言,在养老服务体系的构建方面,一定程度上可积极借鉴香港的成功经验,尤其是要在发挥政府的基础性、托底性与政策性作用的基础上,充分动员和发挥市场与社会化的力量,进而有效地应对不断增长的多样化的养老服务需求。

参考文献:

老龄化与养老服务:香港的经验与启示;王海英梁波

香港养老模式及其对内地的启示;邓伟胜

七八十岁还在上班的香港人如何养老;钱林霞

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